Проводимый функциональный мониторинг пока связан преимущественно с наблюдением за изменением материальных объектов. Но и в него «встроены» правовые элементы.

Приведем в этой связи постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г. № 846. В соответствии с земельным кодексом Положение устанавливает порядок осуществления государственного мониторинга земель в Российской Федерации (далее именуется – мониторинг), являющегося частью государственного мониторинга окружающей среды. При проведении мониторинга решаются следующие задачи: своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами; обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

Мониторинг включает в себя:

а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т. п.;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Используется автоматизированная информационная система, функционирующая во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федеральной службы земельного кадастра России и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления. Структура, объем и сроки представления указанных данных о состоянии и использовании земель определяются Федеральной службой земельного кадастра России. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации; для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Порядок предоставления указанных данных определяется Федеральной службой земельного кадастра России.

Каков же правовой механизм управления по результатам?

Для его использования нужно реализовать постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (в ред. от 23 декабря 2004 г.), от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада “О результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы”», от 14 ноября 2007 г. «Об утверждении Положения о Правительственной Комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», другие правовые акты.

Для установления «правовой составляющей» механизма управления по результатам необходимо определить связи и зависимости между правовым опосредованием элементов управления и влиянием его качества на эффективность управленческой, экономической и социальной деятельности. Имеются в виду исходные статусные позиции субъектов управления, содержание правовых целей и задач, набор типичных юридико-управленческих действий, системы мониторинга, контроля и их оценки, правовые аспекты конечных результатов деятельности и их юридические последствия.

Первый блок охватывает императивные условия, соблюдение которых служит обеспечению старта управленческой деятельности. К таковым относятся:

а) правильное определение статуса органов исполнительной власти в статутных законах и положениях, в отраслевых законах;

б) четкое регулирование компетенции органов, включающей содержательные функции и полномочия;

в) введение системы административных процедур в виде административных и иных регламентов, установление стандартов и правил деятельности.

Второй блок – определение стратегических целей и тактических задач, отражает как потенциал органов, так и противоречия познавательного процесса.

С юридической точки зрения предстоит установить корреляцию содержательных целей с правовыми средствами их признания и нормативного закрепления. Иерархия целей выводится из иерархии директивных и иных правовых актов, соотносимых между собой. Это позволяет увязывать стратегические цели, тактические задачи и подзадачи в соответствующих правовых актах и избегать их дублирования и смешения.

Целевые показатели должны всегда иметь источником статусные и компетенционные нормы. Неизбежны перемены задач и способов их решения, что требует корректировки правовых форм закрепления задач. Но и последние служат стабильным ориентиром, не допускающим беспрерывных изменений задач, стратегий и курсов действий.

Третий блок включает цепь последовательно совершаемых действий исполнительных органов. Весьма условно можно расчленить функции и непрерывную управленческую деятельность на виды действий:

а) составление и реализация оргпланов;

б) принятие и реализация целевых комплексных программ;

в) участие в подготовке проектов законов и иных правовых актов;

г) реализация законов;

д) принятие собственных правовых актов;

е) подготовка и использование документов;

ж) инструктирование и обучение кадров;

з) координация;

и) анализ;

к) расчеты;

л) обработка информации;

м) нормирование;

н) контроль и проверка;

о) финансовые и материальные операции;

п) обеспечение технологических требований.

В свою очередь, названные действия могут быть разделены на операции. В любом случае действия и операции имеют юридический характер, поскольку признаны, удостоверены и подтверждены силой конституционных, законодательных и иных норм, «привязаны» к правам и обязанностям субъектов. Они порождают позитивные или негативные юридические последствия.

Четвертый блок – мониторинг реальной деятельности органов исполнительной власти. В данном случае рекомендуется:

а) сопоставление объема бюджетного финансирования и реальных расходов, в том числе использования средств в рамках целевых программ, изучение иных финансовых источников;

б) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, совещания, инструкции и т. д.);

в) проведение анализа видов, оснований и содержания материально-финансовых, организационных и технических действий;

г) проведение анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках функций органа или решаемых им комплексных задач;

д) изучение потоков документов («входящих» и «исходящих») в рамках функций органа, выявление излишних как административных барьеров;

е) определение видов деятельности, осуществляемой в соответствии с административными регламентами (процедурами) и вне них;

ж) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных надзорно-контрольных органов, исков в суды по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными, измененные);

з) анализ соглашений и иных форм сотрудничества органов с бизнес-структурами.

Анализ деятельности государственного служащего рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе» по показателям:

а) качество подготовки проектов правовых актов;

б) качество подготовки специальных документов;

в) исполнительность;

г) инициативность и способность предлагать и решать новые задачи;

д) открытость и демократичность стиля деятельности;

е) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий;

ж) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных проявлений;

з) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями.

Анализ работы служащего проводится периодически – за отчетный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных вопросов, в корректировке объемов работы и регламентов.

Пятый блок – проведение анализа и самоанализа деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Речь идет об оценке соответствия их локальных актов и юридических действий законодательству и уставу. Анализ программно-плановых показателей и реальных социально-экономических показателей деятельности по производству продукции, товаров, работ и оказанию услуг позволит определить эффективность деятельности предприятий и учреждений. Периодическая оценка дает возможность принимать юридические меры – менять программы работ, структуру организации, увеличить объем НИР и НИОКР, провести перестановки кадров и повышение их квалификации и т. п. Вновь подчеркнем: юридические средства опосредуют фактические действия с результатом.

Каков механизм реализации закона?

Для обеспечения реализации закона необходимо использовать комплекс средств – организационных, функциональных, юридических, социально-психологических и материально-финансовых. Недооценка их снижает эффективность закона.

Социально-психологические средства включают достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий.

Организационные средства – изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработка планов реализации закона.

Функциональные средства – уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий; использование норм закона как способа решения задач.

Юридические средства включают:

а) правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу;

б) изменение и отмену подзаконных актов;

в) соблюдение пределов принятия ведомственных актов;

г) обеспечение условий принятия локальных актов;

д) определение оснований выбора вариантов правомерных действий;

е) последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан;

ж) использование административных регламентов и иных процедур.

Материально-финансовые средства включают выделение финансовых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.

Важно учитывать позитивные показатели действия закона. К таковым можно отнести:

а) использование норм закона для определения статуса органа и разработки Положения, планов и программ, административных регламентов;

б) использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

в) использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.;

г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;

д) использование норм закона как оснований совершения юридических действий.

е) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структурами;

ж) предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней;

з) реагирование на внешние правовые акты (в том числе прокурорские и судебные решения) и материалы общественных институтов.

Типология нарушений законности включает:

а) несоблюдение компетенции органа, организации;

б) вмешательство в сферу деятельности другого органа, организации;

в) искажение смысла норм закона, акта;

г) неправомерные решения, действия;

д) неиспользование прав, бездействие;

е) технико-юридические ошибки;

ж) необоснованность решений, действий.

Следует учитывать юридические ошибки, способствующие коррупционным нарушениям:

а) расширительное толкование компетенции органа;

б) смешение разных правовых понятий – компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции органа;

в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями;

г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимосвязанных органов в ходе выполнения общих функций;

д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с другом;

е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей правотворчества;

ж) увлечение общими формулировками об ответственности органа и его руководителя;

з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам закона;

и) широкие дискреционные нормы;

к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как коррупциогенный фактор.

Эффективность закона можно определять как по собственно юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется:

а) по позитивным показателям ее реализации;

б) по негативным показателям (нарушений, отклонений);

в) путем оценки соответствующей информации.

Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут: «знание», «решение в срок», «акты во исполнение» и т. п.

Негативными показателями служат: «принятие некоторых решений», «количество опротестованных, оспоренных решений», «с опозданием», «непринятие» и т. п. Информация для этого – материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т. п.

Следует при этом выявлять, анализировать и оценивать типичные коррупционные факторы нормативных правовых актов и их проектов. Приведем их перечень.

1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.

1.1. Широта дискреционных полномочий.

1.2. Определение компетенции по формуле «вправе».

1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

1.4. Злоупотребление правом заявителя.

1.5. Выборочное изменение объема прав.

1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

1.8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции».

1.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти.

2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.