Принципы правового мониторинга

Как всякая иная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых особо следовало бы выделить следующие:

1) принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использования полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;

2) принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также результатов нормотворчества на данный период;

3) принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительных органов (включая судебные), органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан;

4) принцип информационной открытости: данные правового мониторинга во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;

5) принцип программно-целевого и планового обеспечения: правовой мониторинг осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;

6) принцип финансовой обеспеченности: финансирование правового мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе).

Этапы проведения правового мониторинга

Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:

1) определение и конкретизация цели мониторинга, соответственно – выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения;

2) определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.

На этой стадии необходимо собрать весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также региональные нормативные правовые акты.

Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания;

3) определение круга субъектов мониторинга (представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества), их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение;

4) разработка программы и плана проведения мониторинга;

5) непосредственные мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка;

6) итог мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения.

По результатам правового мониторинга целесообразно составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

Создание основ нормативного регулирования организации и проведения правового мониторинга на федеральном уровне

Законодательство о правовом мониторинге на федеральном уровне оптимально должно складываться следующим образом:

– основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов определяются Федеральным законом «О нормативных правовых актах»;

– Указом Президента Российской Федерации утверждается положение, в котором устанавливается прежде всего порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти;

– административный регламент исполнения государственной функции по правовому мониторингу устанавливает требования к порядку исполнения такой функции, подробно определяет административные процедуры, права и обязанности должностных лиц, формы и порядок контроля за совершением действий и принятия решений, результат действия и порядок его передачи и пр.

В названных нормативных правовых актах должен быть определен статус результатов мониторинга. Важно, чтобы выводы из проведенного исследования формулировались как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям, чтобы предусматривались формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и т. д.). Непринятие надлежащих мер в соответствии с рекомендациями должно рассматриваться как неисполнение должностных обязанностей с возложением на виновных лиц юридической (дисциплинарной) ответственности. Установление юридической ответственности является важнейшим в практическом отношении шагом, закрепляющим полноценный правовой статус результатов правового мониторинга.

В соответствии с принципом информационной открытости органов государственной власти необходимо предусмотреть обязанности федеральных органов исполнительной власти и органа (его структурного подразделения), занимающего ведущее место в сфере правового мониторинга, информировать общественность о результатах мониторинга и принятых мерах посредством обязательной публикации информации в СМИ (газеты, телевидение, радио), а также путем размещения соответствующей информации на официальных сайтах в сети Интернет.

При осуществлении правового мониторинга представляется необходимым установление взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества (научные, общественные организации, средства массовой информации).

В вышеупомянутых нормативных правовых актах должно быть установлено, каким органом или организацией осуществляется информационно-техническое обеспечение мониторинговой деятельности. Например, в системе Минюста России эту функцию мог бы выполнять Научный центр правовой информации. Изучение проблем информационно-технического обеспечения, возможно, потребует соответствующего поручения в адрес Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и (или) Федеральной службы охраны.

§ 2. Способы оценки результатов правового мониторинга

В ходе общественного развития насущной является потребность анализа и оценки эффективности права. Это важно для выяснения «обратной связи» от общества к праву на основе изучения реального движения всех элементов и оценки его социальной полезности в целом. Именно правовой мониторинг позволяет выполнить эту задачу, представляя собой такую часть механизма правоприменения, которая служит информационно-аналитическим и оценочным способом.

В основе нашей концепции правового мониторинга лежит та же трактовка эффективности законодательства, что и в ранее вышедшей монографии «Эффективность правовых норм» и в собственных публикациях. А именно целевая функция права измеряется показателями ее фактической реализации. Считая такой подход инструментальным и «внешним» по отношению к праву, В. В. Лапаева считает основой концепции эффективности законодательства легистское правопонимание, когда право рассматривается не как средство решения социальных задач, а как самодовлеющая ценность, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека^[13]. Это – странная позиция, позволяющая праву быть «вещью в себе» и «для себя». А как быть с правовым обеспечением «Стратегии 20–20»? К тому же в такой интерпретации права не находится места и правовому мониторингу как способу оценки его эффективности.

В нашей стране создаются благоприятные условия для своего рода материализации целевых ориентиров и показателей их достижения. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, в утвержденных Правительством РФ 17 ноября 2008 г. «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», в Указе Президента РФ от 27 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и соответствующей методики оценки определены базовые цели развития (динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона и т. п.) и соответствующие показатели. С их помощью определяется уровень деятельности государственных органов, хотя вычленение «вклада» органа сделать нелегко.

Мы пытались это сделать в своей книге^[14]. В том же русле в «пионерском» законе Липецкой области «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» определены, во-первых, мониторинг нормотворческой деятельности органов государственной власти области в форме доклада областного Совета «О состоянии законодательства Липецкой области», во-вторых, показатели реализации нормативного правового акта (социально-психологическая – 3, правовая – 5, организационно-управленческая – 4).

Несколько иная форма правового мониторинга есть в Республике Казахстан, где Институтом законодательства и Министерством юстиции разработаны в 2008 г. «Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов НПА». В них в большей степени поясняются порядок и этапы подготовки проектов НПА, включая прогнозирование, нежели способы анализа и оценки их действия. В приложениях содержатся формы по оформлению предложений, оформления результатов мониторинга, анкета по проведению социологического опроса.

Учитывая это, рассмотрим предметно-тематические аспекты мониторинга.

Одним из подходов является «Методология и индикаторы макроэкономического мониторинга системных рисков финансово-кредитной сферы и отчетности о финансовой стабильности»^[15]. Цель макроэкономического мониторинга системных рисков – раннее оповещение органов исполнительной власти страны, включая финансовых регуляторов (министерство финансов, ведомство, осуществляющее регулирование финансовых рынков), и монетарных властей (центральный банк) о нарастающих системных рисках финансового кризиса, вызванных внутренними и внешними факторами. Связанная цель – выявление угроз национальной безопасности, формируемых на внешних финансовых рынках и в системе их взаимодействия с финансовым сектором России. В этом качестве макроэкономический мониторинг определяет способность государства предупреждать финансовые кризисы, делать устойчивым экономическое развитие страны, обеспечивать ее привлекательность для долгосрочных инвестиций. Мониторинг системных рисков финансово-кредитной сферы – текущая непрерывная оценка уровня концентрации системных рисков финансово-кредитной сферы в стране с позиций угрозы финансового кризиса, на основе накопления, хранения, анализа и содержательной (прогностической) интерпретации информации о факторах, вызывающих концентрацию системных рисков.

Определены требования к макроэкономическому мониторингу системных рисков:

– объективность оценок причинно-следственных механизмов, приводящих к реализации системных рисков финансово-кредитной сферы;

– учет лучшей международной практики, включая рекомендации международных финансовых организаций;

– прозрачность и публичная доступность методологии;

– открытость и публичность ключевых индикаторов на базе информационной системы открытого доступа;

– операционная способность в обработке масштабных объемов информации. Система мониторинга должна располагать достаточной операционной способностью и финансированием для того, чтобы поддерживать свои функции в объеме, достаточном для раскрытия текущей и прогнозируемой динамики рисков финансового кризиса;

– система мониторинга должна обеспечивать постоянный обмен информации между финансовыми регуляторами, в том числе отечественными и иностранными, поддерживая протоколы раскрытия информации и интеграции данных, полученных от регуляторов – контрагентов;

– система мониторинга не должна создавать параллельные каналы получения информации по отношению к уже существующим (например, по линии связи «финансовые регуляторы – статистические органы», «финансовые регуляторы – организаторы торговли», «финансовые регуляторы – базы международной финансовой статистики» и т. п.), будучи интегрированной в уже существующие системы информационного обмена и статистической отчетности и представляя собой надстройку целевого характера над ними;

– подотчетность независимому управленческому и информационному аудиту, аудиту содержательной компоненты макроэкономического мониторинга;

– связь с процессами принятия решений, урегулирующими системные риски.

Макроэкономический мониторинг должен быть интегрированной частью системы управления системными рисками финансово-кредитной сферы.

Специальные исследования показали, что уровень внедрения механизмов и инструментов управления по результатам в среднем по Российской Федерации (по данным 77 субъектов Российской Федерации) до 2006 г. составлял 7,6 %, в 2006 г. – 13,4 %, ожидаемое значение на конец 2007 г. составляло 22,4 % (уровень внедрения в отдельном субъекте Российской Федерации рассчитывался как доля внедренных инструментов и механизмов управления по результатам в их общем количестве). Проведенная в середине 2008 г. экспертная оценка фактической степени достижения запланированных результатов (по материалам правовой базы данных, а также на основании анализа официальных веб-сайтов органов государственной власти субъектов Российской Федерации) подтвердила, что результаты, намеченные на 2007 г., были в целом достигнуты (таблица 2), а в сфере нормативно-правового регулирования и методического обеспечения даже несколько превышены^[16].

Приведем извлечения из таблицы, характеризующей итоги внедрения механизмов управления по результатам.

Таблица 1. «ДОРОЖНАЯ КАРТА» внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов государственной власти

Российской Федерации на среднесрочный период: степень реализации (по состоянию на июнь 2008 г.)

Таблица 2. Степень проработки и реализации инструментов и механизмов управления по результатам в субъектах Российской Федерации (%)

Источник: Результаты обследования Минэкономразвития России, материалы Центра экономического и финансового консалтинга.

Вполне понятно, что правовой мониторинг, как и любой иной мониторинг, включает комплекс действий. Это – проверки, наблюдения, изучение на месте, сбор информации, публичные слушания, отчеты, объявления, материалы общественного мнения, материалы контрольных и правоохранительных органов и т. п. Все эти действия подчинены решению задачи – выявлению данных о ходе реализации правовых концепций, развитии правосознания, деятельности субъектов права, использованию ресурсов для применения правовых актов и т. п. Тут нужны разные критерии, а именно степень выражения базовых ценностей и принципов права, уровня развития правовой системы, законодательства и его отраслей и институтов, отдельных законов в деятельности субъектов права – граждан, органов и организаций.

А отсюда два основных критерия правового мониторинга – обеспечение удовлетворения с помощью права общественных потребностей, социальных интересов, прав и законных интересов граждан и обеспечение собственно юридического качества действия правовых принципов и норм. Критерии измеряются с помощью показателей, разные значения которых дают картину реальной правовой жизни.