Ухудшение коррупционной ситуации в нашей стране, понимание масштабов пагубного влияния коррупции на перспективы экономического, социального, политического развития в мире в целом привели к признанию наличия и значимости особой проблемы в деле противодействия коррупции – проблемы коррупциогенности (в другой терминологии – взяткоемкости) нормативных правовых актов.
Проблема состоит в том что, многие (если не большинство) коррупционных деяний предстают как вполне «легальные», имеющие предпосылки в нормах (а вернее – дефектах норм, нормативных формулах) законов и (или) подзаконных актов.
Они выглядят так для всех сторон коррупционных отношений:
– для чиновников (как государственных или муниципальных служащих, так и лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, сотрудников государственных или муниципальных учреждений, корпораций, предприятий), применяющих их для извлечения в своих интересах ненадлежащей выгоды в качестве платы за свои служебные действия (бездействие) или решения;
– для их клиентов, вынужденных мириться с необходимостью или с выгодой использующих возможность дать взятку, иным образом заинтересовать и (или) отблагодарить за полученные преференции;
– для любых надзорных инстанций, не видящих ничего незаконного в этих, направленных, по существу, на извлечение коррупционной выгоды действиях (бездействии), решениях.
Действия (бездействие), решения чиновников, подготавливающих коррупционную сделку, создающих коррупционную ситуацию, не выглядят предосудительными. Предосудителен, незаконен и наказуем лишь сам факт получения взятки, иной коррупционной выгоды. Если он не зафиксирован – что, как известно, непросто, особенно в условиях массовой, системной коррупции, – совершаемые с очевидно коррупционными целями деяния остаются вполне законными, правомерными, не подлежащими хотя бы моральному осуждению.
В распространенном случае если действия (решения) чиновника, устанавливающего, признающего, отменяющего какие-либо права гражданина или организации, вместо нормы «обязан» регулируются нормой «вправе», то все приготовления к извлечению коррупционной выгоды могут быть облечены в легальную правовую оболочку. Коррупционная ситуация может быть создана без риска для коррупционера действиями (бездействием) и решениями, которые он «вправе» совершить (не совершить) или принять (не принять).
Часто коррупционные деяния не только легализуются, но и становятся возможными благодаря тем или иным положениям, содержащимся в нормативных правовых актах.
Нередко правовые формулы, создающие возможности конкретных коррупционных практик или новые коррупционные рынки, закладываются в нормативные правовые акты заинтересованными лоббистами.
Наличие в законах и подзаконных актах положений, облегчающих и (или) легализующих деяния, совершаемые в коррупционных целях, подготавливающие их действия (решения), создающих саму возможность их совершения (принятия), является существенным условием массовости коррупции.
Проблема правовых предпосылок коррупции является, по существу, проблемой качества нормотворческого процесса и нормативных правовых актов. Массовость этих предпосылок коррупции, масштабы поражения ими как законодательных, так и подзаконных актов свидетельствует о недостаточности традиционных требований (и уровня требовательности) к качеству нормативных правовых актов, предъявляемых при их разработке самими разработчиками и на всех стадиях их правовой (юридической) экспертизы.
Недостаточны, например, задачи, которые ставятся и решаются при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов, акцентированной на проверке соответствия проекта действующему законодательству. Содержащиеся в проекте правовые предпосылки коррупции при этом не являются предметом исследования, они не выявляются, не формируются требования по их устранению. Специалисты правовых служб (органов) не несут ответственности (в рамках своих должностных обязанностей) за невнимание к правовым предпосылкам коррупции, за согласование содержащих их актов. Точно так же не несут ответственности за систематическое появление этих предпосылок коррупции в проектах нормативных правовых актов его разработчики. Не страдает оценка их профессионализма и компетентности.
Ликвидация (минимизация) правовых предпосылок коррупции, очевидно, предполагает прежде всего установление дополнительных (антикоррупционных) требований к качеству разрабатываемых и принимаемых (утверждаемых) нормативных правовых актов и к обеспечивающему это качество нормотворческому процессу. Эти требования должны запрещать принимать (утверждать) нормативные правовые акты, содержащие выявленные предпосылки коррупции. Наличие правовых предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемом качестве нормативного правового акта. Разработчики проектов нормативных правовых актов должны быть обязаны предотвращать появление в проектах нормативных правовых актах предпосылок коррупции и нести ответственность за их систематическое включение в проекты нормативных правовых актов. Специалисты правовых служб (органов), осуществляющие правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов и контроль ее качества, должны проводить проверку выполнения этого требования и нести ответственность за достоверность этой проверки.
В отношении ранее принятых (действующих) нормативных правовых актов задача ликвидации (минимизации) правовых предпосылок коррупции может быть выполнена в рамках их специальной антикоррупционной экспертизы либо в составе мониторинга их правоприменения.
Принципиально важно добиться очищения от правовых предпосылок коррупции всего массива российских нормативных правовых актов (федеральных, региональных, муниципальных) в ограниченный и достаточно короткий срок.
Вопрос лишь в том, что относится к правовым предпосылкам коррупции, как их достоверно выявлять и устранять и как «вмонтировать» эту работу в существующий порядок нормотворческой деятельности и разрабатываемые технологии мониторинга правоприменения.
Реальность «правовой» базы распространения коррупции, серьезность этой угрозы правовому государству, развитию конкурентоспособной экономики и добросовестной конкуренции как его основы, укреплению демократических механизмов общественной жизни, а равно необходимость ее устранения признаны в последние годы как в международных, так и российских правовых актах и политических установках.
Пункт 3 ст. 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., устанавливает в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции: «Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».
В России в 2004 г. Президент России впервые публично признал, что «корни коррупции подпитываются некачественным законодательством». В том же выступлении В. В. Путина сформулирована и задача по устранению этих корней: «Необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства». Необходимость «внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность» признана в октябре 2005 г. утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. (ныне – до 2010 г.).
20 марта 2006 г. вступил в силу Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции.
Тем самым факультативному вниманию к проблеме снижения коррупционных рисков законодательства был придан статус официального требования ко всем органам государственной власти. Возникло вполне обоснованное ожидание скорого решения этой проблемы.
В начале 2000-х гг. возможность очищения российского законодательства от положений, которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стала рассматриваться и в экспертных кругах.
Возможны два основных варианта решения проблемы снижения (устранения) коррупциогенности нормативных правовых актов. Один из них связан с общим повышением их качества, в том числе за счет включения в них превентивных антикоррупционных норм. Например, обеспечивающих открытость исполнения регулируемых полномочий государственных органов и публичный контроль их исполнения. Такой подход активно используется в ряде западноевропейских стран и продвигается их экспертами и экспертами европейских международных организаций. Второй – связан с выделением специализированного направления повышения качества нормативных правовых актов: с целенаправленным и системным выявлением и устранением из них положений, которые, безусловно или с высокой степенью вероятности, порождают коррупционные риски.
В экспертном сообществе России уже к 2003 г. возникло понимание того, что в ситуации системной коррупции, характерной, к сожалению, в настоящее время для России, нельзя ограничиться первым подходом. В период формирования законодательной базы в новой России слишком большая доля регулирования многих вопросов в значительной степени вынужденно делегировалась на нижние уровни нормативно-правового регулирования, передавалась на усмотрение исполнителей. Это стало традицией (уже не имеющей оправдания) и хорошей питательной средой для производства и воспроизводства связанных с этим правовых предпосылок коррупции. К ним может быть отнесено и невнимание к культивируемым в рамках первого подхода требованиям по включению в нормативные правовые акты норм антикоррупционной направленности. С учетом этих обстоятельств были сформулированы – прежде всего специалистами фонда «Индем», Государственного университета – Высшая школа экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, НИИ Счетной палаты – предложения по технологии снижения коррупционных рисков, создаваемых законодательством.
В 2004 г. в Центре стратегических разработок на основе обсуждения проблемы экспертным сообществом была подготовлена и издана обобщающая и систематизирующая эти предложения «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов»[18] (далее – Памятка). При подготовке Памятки были представлены, проанализированы и публично обсуждены имевшиеся к тому времени по данному направлению разработки представителей и сотрудников ГУ-ВШЭ, Института государства и права РАН, фонда «Индем», Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также опыт их применения, в том числе в Счетной палате Российской Федерации. В обсуждениях принимали участие, наряду с уже названными, представители различных заинтересованных организаций: Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, Минэкономразвития РФ, Цент ра антикоррупционных исследований и инициатив «Транспаренси Интернэшл – Россия», Национального антикоррупционного комитета, Института правовых и сравнительных исследований, Международной конфедерации обществ потребителей, Центра экспертизы проблем предпринимательства Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства, Ромир-мониторинг, Российской ассоциации менеджеров, Фонда развития парламентаризма.
«Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» позволила активизировать практическую работу по снижению уровня коррупциогенности (взяткоемкости) законодательных актов. Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции совместно с Центром стратегических разработок и исследовательским фондом «Институт модернизации государственного и муниципального управления» при поддержке Фонда глобальных возможностей посольства Великобритании применила Памятку для проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов. Позже, рассмотрев годичный опыт применения Памятки при проведении антикоррупционной экспертизы (экспертизы на коррупциогенность) проектов федеральных законов, Комиссия по противодействию коррупции рекомендовала данную Памятку для широкого использования. Комиссия также обратила внимание на то, что снижение коррупциогенности принимаемых федеральных законов напрямую зависит от разрабатывающих их и проводящих их правовую экспертизу специалистов, и предложила Совету Государственной Думы провести тренинг по освоению Памятки для специалистов Правового управления и комитетов Государственной Думы. Это решение было выполнено.
В 2006 г. Памятка при поддержке Минэкономразвития России и Всемирного банка была адаптирована также для целей антикоррупционной экспертизы не только законодательных, но и подзаконных нормативных правовых актов. В этом виде она была применена для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Опыт применения предложенной в Памятке технологии проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов был обсужден в рамках семинаров и «круглых столов» в Центре стратегических разработок в 2006–2007 гг. На основе обсуждений была подготовлена и опубликована версия Памятки, учитывающая возникавшие в ходе ее применения проблемы, ранее не замеченные коррупционные факторы, и ориентирована для применения в отношении и законов, и подзаконных актов как федерального, так и регионального уровня, – Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов[19] (далее – Методика).
Позже, в 2008 г., на ее основе с учетом накопленной практики правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и обсуждения на семинарах в Центре стратегических разработок были подготовлены Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации. Если Методика ориентирована на формирование навыков проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, то Примерная методика и Примерный порядок предполагают их использование для разработки и принятия (утверждения) методики и порядка проведения антикоррупционной экспертизы специальным нормативным правовым актом. Примерные методика и порядок размещены на сайте Центра стратегических разработок и представлены в настоящем пособии.
Во всех случаях примерные методика и порядок проведения антикоррупционной экспертизы ориентированы на необходимость специальных усилий по очищению российских законодательных и подзаконных актов от формул, норм и дефектов норм, создающих благоприятные условия для коррупционных деяний, от любых правовых предпосылок коррупции.
Предложенная в Методике (как и ранее в Памятке) технология антикоррупционной экспертизы (анализа) основана на следующих концептуальных положениях:
1. Любые усилия по снижению (устранению) коррупционных рисков, создаваемых несовершенством нормативных правовых актов, с одной стороны, должны основываться на признании недопустимости принятия (утверждения) нормативных правовых актов, содержащих известные правовые предпосылки коррупции. Неприемлемым должно быть признано и сохранение известных правовых предпосылок коррупции в ранее принятых нормативных правовых актах.
Наличие в нормативном правовом акте (проекте) известных предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемо низком уровне качества нормативного правового акта.
О проекте
О подписке