Наличие в нормативном правовом акте (проекте) известных предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемо низком уровне качества нормативного правового акта.

Для реального снижения (устранения) коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, важно закрепить это положение нормативным правовым актом, регулирующим требования к качеству нормативных правовых актов. Не могут приниматься (утверждаться) нормативные правовые акты, содержащие известные к этому моменту правовые предпосылки коррупции. Действующие (ранее принятые) нормативные правовые акты должны быть очищены от известных правовых предпосылок коррупции в определенные сроки.

Любые возможные технологии устранения (ликвидации) коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, в том числе их антикоррупционная экспертиза (анализ), проводимая по названной Методике, являются только инструментами обеспечения этого требования к качеству нормативных правовых актов.

2. Это, как следствие, означает, что усилия по устранению правовых предпосылок коррупции должны в равной мере предприниматься на всех этапах нормотворческого процесса и всеми его участниками.

Эту работу необходимо проводить при подготовке каждой нормы ее разработчиками. Именно они должны предотвратить появление в проектах нормативных правовых актах правовых предпосылок коррупции. И, соответственно, нести ответственность за систематическое невыполнение этого требования.

В дальнейшем, на всех установленных стадиях правовой (юридической) экспертизы проекта выполняющими ее структурными подразделениями, органами осуществляется фактически лишь контроль соблюдения этого требования непосредственными разработчиками нормативного правового акта.

В отношении действующих (ранее принятых) нормативных правовых актов аналогичная работа может проводиться и как самостоятельная, целевая экспертиза, так и в рамках мониторинга их применения.

3. Технология предотвращения появления, выявления и устранения правовых предпосылок коррупции в нормативных правовых актах на всех этапах их разработки, рассмотрения и мониторинга применения должна быть единообразной – обеспечивающей выявление всех известных правовых предпосылок коррупции.

В этой связи Методика разработана как технология, равно ориентированная и на предотвращение появления, и на выявление уже допущенных правовых предпосылок коррупции. В первом случае речь идет еще не об экспертизе, а об анализе разрабатываемых норм. Содержанием анализа является сопоставление разрабатываемой нормы с известными правовыми предпосылками коррупции, коррупционными практиками. Результат анализа – норма, не содержащая известных правовых предпосылок коррупции, иных способов правовой поддержки известных коррупционных практик.

Методика должна обеспечивать и обеспечивает соблюдение этого требования. Она является технологией и анализа разрабатываемых норм, и экспертизы норм уже разработанных и представленных для обсуждения.

При этом последовательное выявление и устранение правовых предпосылок коррупции в ходе экспертизы проектов нормативных правовых актов в массовом применении возможно только при соблюдении требований по предотвращению появления правовых предпосылок коррупции в проектах нормативных правовых актов непосредственно при их написании. Этот подход отражен и в исходном названии – Методика первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность. Слово «анализ» является ключевым, так как именно анализ обеспечивает и предотвращение появления правовых предпосылок коррупции (при разработке норм), и их выявление (в ходе экспертизы). Методика ориентирована также на осуществление такого анализа и при проведении мониторинга применения нормативных правовых актов в части выявления в них как уже известных правовых предпосылок коррупции, так и еще не выявлявшихся ранее правовых предпосылок обнаруженных коррупционных практик.

4. Следует различать как минимум два уровня правовых предпосылок коррупции: а) коррупционные факторы и проявления коррупциогенности; б) коррупциогенные нормы и нормативные правовые акты.

Под коррупционными факторами при этом понимаются положения (дефекты норм и правовые формулы) нормативных правовых актов, которые могут способствовать проявлениям коррупции. Коррупционные факторы могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний. Под проявлениями коррупциогенности понимаются положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов.

Любая норма нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта), в которой обнаруживается коррупционный фактор, признается коррупциогенной (т. е. она может быть использована для извлечения ненадлежащей выгоды, получения административной ренты).

Соответственно нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта), содержащий такие нормы, также признается коррупциогенным.

Устранение создаваемых нормативными правовыми актами коррупционных рисков, ликвидация правовых предпосылок коррупции, с этой точки зрения, состоит в предотвращении появления и устранении коррупционных факторов. Содержанием антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта является его анализ на коррупциогенность – наличие коррупционных факторов.

(На практике вместо термина «коррупционный фактор» иногда употребляется термин «коррупциогенный фактор». В этом случае несколько смещаются важные акценты в анализе коррупциогенности нормативного правового акта. Термин «коррупциогенность» означает, что проявления коррупции могут возникнуть. Коррупционный фактор относится к уже реализованной возможности – его наличие означает, что норма уже стала коррупциогенной.)

5. Методика – и в этом ее главная особенность как технологии предотвращения появления, выявления и устранения правовых предпосылок коррупции, как технологии антикоррупционной экспертизы – предлагает снизить уровень взяткоемкости нормативных правовых актов (как действующих (ранее принятых), так и находящихся в процессе подготовки или рассмотрения проектов) за счет целенаправленного предотвращения появления, выявления и устранения наиболее часто встречающихся (типичных) коррупционных факторов.

К типичным относятся часто встречающие коррупционные факторы, содержание которых не зависит от сферы правового регулирования.

Среди множества возможных дефектов норм, правовых формул, снижающих качество законов и подзаконных нормативных актов, Методика предлагает выделить на основе широкой экспертной оценки именно типичные коррупционные факторы.

При этом вне сферы внимания антикоррупционной экспертизы остаются, во-первых, возможные коррупционные факторы, характерные только для отдельных сфер правового регулирования, во-вторых, уникальные правовые предпосылки и формулы, созданные или использованные для уникальных коррупционных практик.

В первом случае Методика может быть дополнена при необходимости (в случае обнаружения таких особенных для конкретной сферы правового регулирования коррупционных факторов) соответствующими специализированными, конкретизирующими Методику, методиками антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Во втором случае для обнаружения в нормативных правовых актах нетипичных коррупционных факторов могут быть разработаны иные, более тонкие технологии. В том числе технологии, основывающиеся на предварительном установлении конкретных, иногда уникальных коррупционных практик.

Тем самым, Методика разрабатывалась изначально с пониманием ее ограниченности. Она ориентирована на выявление только типичных коррупционных факторов, которых на сегодняшний день известно двадцать два. Строго говоря, это Методика именно первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов.

Сказанное не означает, что эксперт (специалист), пользующийся при проведении антикоррупционной экспертизы Методикой, не должен выявлять и указывать другие (нетипичные) коррупционные факторы, положения, которые могут способствовать коррупции. Напротив, Методика требует наряду с типичными выявлять и устранять и иные коррупционные факторы. Однако в их отношении Методика не содержит конкретного описания и рекомендаций. В их выявлении особое значение приобретает квалификация самого эксперта (специалиста).

Говоря о предлагаемой Методикой технологии как о технологии антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (без указания на то, что это технология первичной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов), необходимо помнить об этих пока нереализованных возможностях ее развития и конкретизации.

6. Технология антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должна быть доступна для массового применения, для системного снижения коррупционных рисков всего массива нормативных правовых актов и их проектов.

Основная цель антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов – устранить и (или) предотвратить коррупциогенность нормативных правовых актов (их проектов), ликвидировать содержащиеся в них коррупционные риски.

Непосредственные ее цели в рамках Методики – предотвратить появление типичных и иных коррупционных факторов на стадии разработки нормативного правового акта; выявить их в уже подготовленном или ранее принятом нормативном правовом акте.

При этом Методика ограничена в достижении основной цели антикоррупционной экспертизы, наряду с уже сказанным, по крайней мере, тремя обстоятельствами.

Во-первых, Методика позволяет выявлять лишь возможность использования нормы, нормативного правового акта в коррупционных целях. Она не позволяет сделать выводы о фактическом их использовании для извлечения коррупционной выгоды. Также она не позволяет дать оценку предумышленности или непредумышленности включения в нормативный правовой акт коррупционных факторов. Коррупциогенность нормы не означает, что она создана сознательно или непременно будет использована в целях коррупции.

В доказательстве этого нет необходимости. Коррупционные факторы должны быть устранены из нормативных правовых актов не потому, что они в каждом случае уже используются в коррупционных целях, а потому, что они могут быть использованы в этих целях.

Это не означает, что такая оценка не может быть проведена в ситуациях, когда необходимо выявить авторов появления в нормативном правовом акте коррупционных факторов, их заинтересованность в поддерживаемых ими коррупционных практиках. Такая оценка, вероятно, может быть дана с использованием результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в рамках криминологической экспертизы. Однако эта оценка не является необходимой для достижения целей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Во-вторых, Методика не предполагает оценки объема создаваемого коррупциогенной нормой коррупционного рынка, взяткоемкости нормы. В этом смысле, несмотря на большую понятность термина «взяткоемкость», термин «коррупциогенность» более точно отражает суть результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Эти результаты содержат утверждение лишь о возможности, но не о факте коррупции.

Методика ориентирована на профилактику использования нормативного правового акта в коррупционных целях. Наличие коррупционного фактора не означает автоматически наличия использующих его коррупционных практик, относительно которых можно посчитать взяткоемкость содержащей коррупционный фактор нормы. Не всегда возможно и моделирование вероятных конкретных коррупционных практик.

Проведение антикоррупционной экспертизы в массовом порядке делает оценку взяткоемкости, создаваемых коррупциогенными нормами коррупционных практик, затруднительной. При этом надо учитывать, что коррупциогенные нормы могут оставаться в «спящем» состоянии сколь угодно долго. Они могут быть использованы однократно, но с большим коррупционным эффектом. Но даже если их взяткоемкость неизвестна, они должны быть выявлены и устранены. Это не означает, что оценку взяткоемкости коррупциогенных норм вообще не надо проводить. Это полезно делать, хотя бы для понимания размера угроз, создаваемых коррупциогенностью нормативных правовых актов. Однако проведение такой оценки не относится к предмету антикоррупционной экспертизы в рамках предлагаемой Методикой технологии и необязательно для того, чтобы внести соответствующие изменения в нормативный правовой акт (его проект) – устранить выявленные коррупционные факторы.

В-третьих, следует помнить, что наряду с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов (как проектов, так и действующих) возможна и антикоррупционная экспертиза практики применения действующих нормативных правовых актов. Полезной может быть разработка методики ее проведения. Она могла бы помочь выявлению нетипичных правовых предпосылок коррупции, поддерживающих сложные и (или) нетипичные коррупционные практики. Однако возможность создания такой методики пока остается гипотетической.

Основными же инструментами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), предлагаемыми Методикой, являются: перечень и описание типичных коррупционных факторов; принципы и правила проведения антикоррупционной экспертизы.

Применение Методики зависит также от наличия соответствующего ей нормативно закрепленного порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, реализующего изложенные выше подходы к ее статусу, принципы и правила ее проведения. Установление порядка проведения антикоррупционной экспертизы, в свою очередь, может потребовать внесения изменений в ранее принятые нормативные правовые акты, регулирующие процедуры разработки и принятия нормативных правовых актов.

Более подробное, ориентированное на обучение, описание типичных коррупционных факторов, рекомендации по их выявлению и конкретные примеры представлены в Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов (2007).

Изложение типичных коррупционных факторов (и проявлений коррупциогенности) в Методике подчинено единой схеме. Название коррупционного фактора раскрывается в его формулировке, даются рекомендации по обнаружению этого фактора, перечисляются возможные коррупционные действия и последствия. Коррупционный фактор, как правило, иллюстрируется примером его проявления из действующего нормативного правового акта.

Типичные коррупционные факторы можно условно разделить на две большие группы. Первая группа – общие факторы, одинаково применимые как к законодательным актам, так и к подзаконным НПА (факторы 1–7, 10–19), вторая группа – факторы, отражающие специфику НПА как актов подзаконного регулирования (факторы 8 и 9).

Типичные коррупционные факторы сгруппированы также в категории сообразно различным аспектам проводимого анализа коррупциогенности: факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных (А), факторы, связанные с наличием правовых пробелов (Б), факторы системного характера (В). Отдельно выделены проявления коррупциогенности (Г).

Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти (категория А) характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены те или иные отклонения при реализации дискреционных полномочий. Данные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены отклонения при реализации дискреционных полномочий.