1.3. Анализ результатов деятельности прокуроров, участвующих в рассмотрении административных дел

Административное судопроизводство, призванное упорядочить отношения публично-правового характера, устанавливает эффективный порядок разрешения возникающих при этом споров и потому является весьма востребованным. По имеющимся данным⁹⁴, только в 2022 г. в суды общей юрисдикции поступило 5 383 604 административных исковых заявления, и это не предельные показатели – в 2020 г. их количество достигало 6 997 175 (рис. 1.3.1).

Как гарант соблюдения законности прокурор достаточно широко вовлечен в рассмотрение судами административных дел, учитывая необходимость обеспечения высокого уровня защиты интересов тех субъектов, которые являются участниками отношений с государственными и муниципальными органами, а также соблюдения принципа правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям публичной власти.

Анализ практики показывает, что за период действия КАС РФ прокуроры существенно активизировали использование судебных рычагов защиты, предусмотренных этим Кодексом: если в 2016 г. каждое 113 административное дело возбуждалось судами в связи с обращением прокурора (доля составила 0,9 %, при количественном показателе 36 551), то в 2022 г. по административным искам прокуроров возбуждалось уже каждое 40 административное дело (соответственно 2,5 % и 135 810).

При этом максимальные показатели такой работы прокуроров приходятся на 2021 г., когда по их инициативе судами было возбуждено каждое 29 административное дело (158 036, что составило 3,5 % от всех административных дел). Сокращение этих показателей в 2022 г. состоялось за счет административных исков о признании информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, запрещенной к распространению в Российской Федерации (далее – о признании информации запрещенной), что обусловлено законодательными корректировками⁹⁵, которые позволили органам прокуратуры уже во внесудебном порядке добиваться ограничения доступа к информационным ресурсам, на которых неоднократно размещалась информация, распространяемая с нарушением требований законодательства.

Надо отметить, что наряду с признанием в судебном порядке информации запрещенной (в 2022 г. судами возбуждено 72 144 таких административных дел по инициативе прокуроров), традиционно прокуроры уделяют значительное внимание оспариванию решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных отдельными публичными полномочиями (33 893) – совокупно на эти категории дел в 2022 г. пришлось свыше 3/4 всех принятых судами к производству административных исковых заявлений прокуроров (табл. 1.3.1).

Таблица 1.3.1

Сведения о предъявлении прокурорами в суд административных исковых заявлений в 2016–2022 гг.

Такие акценты подтверждают и результаты проведенного опроса, при том, что административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, о защите избирательных прав, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, должностных лиц расцениваются как наиболее сложные (главным образом ввиду сложности в доказывании, отсутствия единообразия в правоприменении, специфики организации работы прокуроров).

Впрочем, актуальные направления применения прокурорами средств судопринуждения не ограничиваются только теми категориями административных споров, которые прямо поименованы в КАС РФ, поскольку отсутствие специальных норм, устанавливающих особый порядок производства, не лишает прокурора возможности с учетом характера выявляемых нарушений закона формировать судебную практику на основании положений ч. 1 ст. 39 КАС РФ, которые являются общими, согласно правовой позиции⁹⁶ Верховного Суда РФ.

Ежегодно суды регистрируют значительные количественные показатели в графе «иные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений» формы № 2 «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции». При этом в исковой работе прокуроров доля таких обращений в 2022 г. достигла 19,0 % (табл. 1.3.2).

Таблица 1.3.2

Сведения о предъявлении прокурорами в 2016–2022 гг. в суд административных исковых заявлений по иным административным спорам, особенности производства по которым не установлены в разделе IV КАС РФ

Наработанная практика не остается без внимания законодателя, уже урегулировавшего особенности производства по наиболее массовым такого рода административным делам в отдельных главах раздела IV КАС РФ⁹⁷, а по некоторым другим требованиям (таким, как приостановление деятельности СМИ, признание регистрации СМИ недействительной или прекращение действия лицензии на вещание) предоставившего органам прокуратуры полномочия обеспечивать законность во внесудебном порядке⁹⁸.

В настоящее время в этой группе административных дел наиболее активно прокуроры формируют судебную практику по прекращению действия права на управление транспортными средствами на основании п. 1 ст. 28 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ) – в 2022 г. прокуроры направили в суды 12 654 административных исковых заявлений такого рода. Интересно, что в 2017 г. Верховный Суд РФ выступил с законодательной инициативой⁹⁹ о дополнении ч. 3 ст. 1 КАС РФ такой категорией дел, как «о лишении гражданина специального права, в том числе права на управление транспортным средством, на приобретение, хранение, хранение и ношение оружия». Особенности производства по этим делам регламентировать не предлагалось, что нарушало структуру КАС РФ и, на наш взгляд¹⁰⁰, послужило основной причиной нивелирования этой новации в тексте соответствующего законопроекта¹⁰¹ еще до прохождения второго чтения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Госдума РФ).

Важно отметить, что позиционирование административных дел о приостановлении выпуска СМИ за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах как неурегулированные специальными главами раздела IV КАС РФ, на наш взгляд, является необоснованным и способно повлечь их разрешение без учета особенностей установленного для них производства. Между тем такие административные дела подлежат учету по гл. 24 КАС РФ, поскольку согласно ч. 3 ст. 16¹ Закона № 2124-I их рассмотрение судом осуществляется в порядке и сроки, установленные для производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Такое несоответствие следует учитывать прокурорам, призванным обеспечить применение правильных судебных процедур.

Существенную нагрузку несут прокуроры и при такой форме участия в административном судопроизводстве, как вступление в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ.

Количество рассматриваемых судами первой инстанции административных дел, по которым прокурор вступал в процесс и давал заключение, традиционно является высоким (табл. 1.3.3)¹⁰².

Таблица 1.3.3

Сведения о рассмотренных судом первой инстанции административных дел, по которым прокурор вступил в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ в 2016–2022 гг.

В структурном разрезе среди них преобладают дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (судами первой инстанции с участием прокуроров в 2022 г. рассмотрено 79 919 административных дел данной категории), о госпитализации гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке (19 624), а также об оспаривании актов нормативного характера (6128), на которые совокупно в среднем (согласно данным за 2016–2021 гг.) приходится 92,1% всех административных дел, в которых прокуроры принимают обязательное участие в соответствии с требованиями закона.

При этом сохраняется высоким процент судебных постановлений, принятых по первой инстанции в соответствии с позицией прокурора, – в среднем за шесть лет этот показатель составил почти 99,4% (табл. 1.3.4)¹⁰³.

Таблица 1.3.4

Сведения о вынесенных судебных постановлениях по первой инстанции в соответствии с заключением прокурора в 2016–2022 гг.

Важно учитывать и результаты работы органов прокуратуры в вышестоящих судах¹⁰⁴, где в 2022 г. только апелляционных производств по административным делам окончено 125 697, а кассационных – 29 649. Из них подвергнуто судебному контролю в апелляционной инстанции 90 293 решений, принятых по существу административного спора (или почти 1,7 % от их общего количества, принятых по первой инстанции), а в кассационной – 29 649 (0,6 %), по результатам пересмотра корректировке подвергнуто соответственно 21 496 и 2533 таких решений, где по инициативе прокуроров – 828 и 273.

Общие представления о результатах такой работы в контексте форм участия прокуроров в административном судопроизводстве можно получить только из анализа ведомственного статистического отчета по форме ГАС, который с 2022 г. перестал отдельно отражать в целом соответствующие сведения по административным делам как в апелляционной (табл. 1.3.5)¹⁰⁵, так и в кассационной инстанции (табл. 1.3.6)¹⁰⁶.

Таблица 1.3.5

Участие прокурора в апелляционном пересмотре судебных актов по административным делам в 2016–2021 гг.

Таблица 1.3.6

Участие прокурора в кассационном пересмотре судебных актов по административным делам в 2016–2021 гг.

Результаты исследований¹⁰⁷ показывают, что первоочередного внимания органов прокуратуры требует анализ причин отмены или изменения судебных постановлений в кассационной инстанции, где оценивается вся предыдущая работа при разрешении административных споров. Это особенно важно по делам, по которым прокурор давал заключение и мог в большей мере сосредоточиться на недопущении нарушений или их исправлении, тогда как основная инициатива в устранении судебных ошибок принадлежит иным участникам процесса. Полученные выводы полезно использовать для корректировки практики нижестоящих судов, поскольку именно кассационные суды общей юрисдикции реализуют в наиболее полной мере объективный подход к пересмотру всех судебных актов, вступивших в законную силу, учитывая максимальную обособленность этих судов от регионального влияния.

Для прокуроров полезен анализ результатов, полученных не только при пересмотре судебных актов в вышестоящих инстанциях, но и при реализации такого важного направления прокурорской деятельности, как обеспечение защиты интересов органов и организаций прокуратуры либо их должностных лиц.

Между тем ведомственный статистический отчет прокуратуры по форме ЗИП ГАС отображал данные по соответствующим показателям в административном процессе только в 2016–2021 гг. (табл. 1.3.7)¹⁰⁸.

Таблица 1.3.7

Данные об обеспечении представительства и защите интересов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации в административном судопроизводстве в 2016–2021 гг.

Ситуацию за 2022 г. можно прояснить лишь отчасти на основе сведений о работе судов общей юрисдикции и только применительно к гл. 22 КАС РФ, в рамках которой в суды поступило 427 административных исков о признании незаконными представлений и иных актов прокурора, по результатам рассмотрения 292 административных дел в 49 случаях требования удовлетворены полностью или частично.

Надо отметить, что соответствующий участок судебной работы находится под пристальным вниманием руководства органов прокуратуры, поскольку полученные в ходе его реализации сведения и результаты позволяют выявлять недостатки и упущения в деятельности конкретных подразделений прокуратуры, требующие изучения для разрешения проблемных вопросов, упреждения конфликтных ситуаций. По каждому административному делу такого рода важно не только увидеть, проанализировать и при необходимости рекомендовать к распространению положительный опыт работы по отстаиванию в судах общей юрисдикции интересов прокуратуры, но также идентифицировать те факторы, которые привели к возникновению и негативному развитию ситуации, чтобы оградить других от ошибок и избежать предъявления к прокуратуре новых административных исков по аналогичным основаниям.

Схожие задачи имеет анализ результатов всей деятельности прокуроров, участвующих в рассмотрении административных дел, – это важно для общего контроля¹⁰⁹ и оказания консультативно-методической помощи прокурорским работникам, участвующим в судебных разбирательствах, определения типичных ошибок, «слабых мест» и направлений совершенствования такой работы, своевременной подготовки с учетом имеющегося опыта организационно-распорядительных и информационно-справочных документов, организации работы с кадрами и повышения профессиональной квалификации.

Проведенное исследование основных показателей судебной работы прокуроров в комплексе свидетельствует о все большей их вовлеченности в рассмотрение административных дел судами. Существенный рост при этом служебной нагрузки требует, на наш взгляд, постановки вопроса об увеличении в прокуратурах городов, районов и приравненных к ним территориальных прокуратурах численности прокурорских работников, специализирующихся на данном направлении (в прокуратурах регионального уровня – перераспределения на этот участок работы новых прокуроров), а также закрепления в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 2 критериев использования информационных технологий для дистанционного участия в административном процессе.