Необходимо также учитывать положения процессуального законодательства, допускающие отказ в принятии и возвращение административного искового заявления (ст. 128, 129 КАС РФ).

Разумеется, соблюдение прокурором формы и содержания иска (заявления), правильно определенный порядок рассмотрения дела еще не гарантируют удовлетворение судом заявленных требований, поскольку значим и верно выбранный способ защиты, предусмотренный либо Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 12; далее – ГК РФ), либо другим федеральным законом (например, ст. 44 Закона № 82-ФЗ).

Вопрос обращения прокурора в суд общей юрисдикции в каждом случае должен решаться индивидуально с учетом всех обстоятельств, предопределяющих необходимость использования средств судопринуждения. В связи с этим требуется тесное взаимодействие в органах прокуратуры работников (подразделений), выявивших нарушение, и специализирующихся на участии в судах. Именно такой подход в организации работы закреплен в п. 4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2, где прокурорам предписано строить работу по поддержанию в судах заявленных требований в тесном взаимодействии с подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур уровня субъектов Российской Федерации, подготовившими соответствующее административное исковое заявление.

При организации работы по участию в рассмотрении административных дел судами общей юрисдикции следует учитывать необходимость оперативного заявления ходатайств о применении мер предварительной защиты⁸⁹, о назначении экспертизы, о вынесении частного определения и пр., а потому полезно располагать образцами соответствующих документов, чтобы кратко и емко изложить соответствующие требования.

Отличительной особенностью организации работы при инициировании обращения прокурора в суд является необходимость обширного взаимодействия, в том числе с органами прокуратуры иных регионов, например, при предъявлении административного искового заявления в суд, расположенный на территории другого субъекта Российской Федерации (п. 4.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2).

Свои особенности имеет организация работы прокурора по участию в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ в рассмотрении судами административных дел, что в первую очередь предполагает его осведомленность о наличии в производстве суда соответствующих дел.

В силу ч. 3 ст. 97 КАС РФ в органы прокуратуры должно поступить судебное извещение с приложением следующих процессуальных документов (их копий): копия административного искового заявления и судебная повестка, оформленная в соответствии с Инструкцией по судебному делопроизводству в районном суде (утв. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 29 апреля 2003 г. № 36). После регистрации входящей корреспонденции согласно резолюции руководства органа прокуратуры названные документы подлежат передаче непосредственно тому прокурорскому работнику, которому поручено участвовать в процессе. Исходя из положений ч. 3 ст. 96 КАС РФ судебные извещения и вызовы должны быть вручены с таким расчетом, чтобы прокурор имел достаточный срок для подготовки по административному делу и своевременной явки в суд.

Между тем в практике не исключены случаи, когда прокурор надлежаще не извещается, что предопределяет актуальность налаживания в органах прокуратуры инициативного мониторинга административных дел, находящихся в производстве суда. При этом следует исходить из того, что информация о принятии административного искового заявления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия согласно ч. 7 ст. 96 КАС РФ заблаговременно размещается судом на официальном сайте соответствующего суда в сети «Интернет» – по общему правилу не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия (документы, подтверждающие это приобщаются к материалам административного дела). Размещение такой информации осуществляется в соответствии с положениями ст. 14 и 15 Закона № 262-ФЗ.

Впрочем, официальный сайт суда не следует расценивать как единственный источник информации (ввиду возможности технических сбоев, ошибок при наполнении рубрик таких сайтов и пр.), а потому прокурорам следует принимать во внимание и другие каналы связи, в том числе ежедневно изучать списки назначенных к рассмотрению административных дел, которые размещаются в зданиях судов на стендах, по возможности уточнять у секретарей или помощников судей любую информацию, относящуюся к исполнению возложенных на прокурора обязанностей в рамках обязательного участия в процессе. Полезно наладить информационное взаимодействие и с другими органами, которые по отдельным категориям административных дел являются обязательными участниками процесса (например, органы внутренних дел, здравоохранения, организации, оказывающие психиатрическую помощь), а также в целом анализировать любую, поступающую в органы прокуратуры информацию на предмет интересуемых сведений.

Такая тщательность оправдана для исключения случаев рассмотрения исследуемой категории дел в отсутствие прокурора, и минимизации риска неблагоприятных последствий, связанных с затягиванием процесса, вступлением в силу незаконных и необоснованных судебных актов, необходимостью оперативного вмешательства прокурора в ситуацию в вышестоящей инстанции (учитывая потребность добиваться еще и восстановления срока для обжалования), вынесением в адрес прокуратуры частных определений и др.

Важно принять во внимание, что положения процессуального законодательства допускают возможность рассмотрения такого рода дел в отсутствие прокурора лишь в случае его надлежащего извещения, что служит основным аргументом для разрешения ситуаций с неизвещением прокурора, повлекшим неблагоприятные последствия.

С момента получения прокурором информации о наличии административного дела, в которое он должен вступить и дать заключение, порядок его действий во многом совпадает с тем, который ранее указывался применительно к подготовке административного искового заявления.

Организация работы прокурора по подготовке заключения по административному делу, на наш взгляд, связана с решением следующих основных задач:

– выяснение соблюдения правил подсудности и компетентности суда (при их несоблюдении готовится ходатайство о передаче дела в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд);

– определение характера спорного правоотношения и подлежащих применению норм материального права;

– определение состава лиц, участвующих в деле (осуществляется исходя из анализа правоотношений и установления конкретных носителей прав и обязанностей), и в случае непривлечения к участию в деле заинтересованных лиц, подготовка соответствующего ходатайства;

– проверка оформления полномочий представителей;

– установление юридических фактов, имеющих значение по административному делу, и на ком лежит обязанность их доказывания;

– определение тех дополнительных доказательств, которые необходимо истребовать через суд;

– формулировка вопросов эксперту при необходимости проведения экспертизы;

– выработка предварительной позиции по административному делу с обоснованием доводов.

Для обеспечения правильного и единообразного применения на этапе подготовки дела к судебному разбирательству прокурорам важно руководствоваться соответствующими разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ. Аналогичные цели преследует проведение судом предварительного судебного заседания, участие в котором не следует воспринимать как формальность.

Особого внимания требует вопрос о заключении прокурора по административному делу. Процессуальное законодательство допускает дачу прокурором заключения как в устной, так и в письменной форме (например, ч. 1 ст. 292 КАС РФ, закрепляя особенности упрощенного (письменного) производства по административным делам, устанавливает, что, если этим кодексом предусмотрено вступление прокурора в судебный процесс, он дает заключение в письменной форме). Очевидно, что именно письменная форма заключения прокурора позволяет более точно донести необходимую информацию, исключает какие-либо искажения и минимизирует интерпретации, ввиду чего, по нашему мнению, обязательно должна практиковаться по каждому административному делу (тем более, что наличие этого заключения требуется при комплектовании наблюдательного производства).

В заключении прокурора должны получить отражение все вопросы, которые подлежат разрешению при вынесении судом окончательного решения по делу (ст. 178 КАС РФ). Вследствие этого содержание заключения прокурора также может состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей, где должна отражаться следующая информация:

– наименование административного истца, административного ответчика, предмет спора, рассмотренного судом;

– установленные фактические обстоятельства административного дела;

– представленные сторонами доказательства в обоснование своих требований и возражений;

– нормы законов и иных нормативных правовых актов, на которых основаны доводы в пользу удовлетворения / отказа в удовлетворении заявленных требований (возможны ссылки на постановления Пленума Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда РФ, а также на обзоры судебной практики Верховного Суда РФ, утвержденные Президиумом Верховного Суда РФ);

– соблюдение / несоблюдение процессуальных норм сторонами в ходе производства по делу;

– выводы об удовлетворении заявленных требований (с указанием в каком объеме и каком размере) либо отказе в удовлетворении (полностью или в части).

Некоторые авторы считают, что заключение прокурора даже имеет доказательственное значение⁹⁰, тогда как большинство исследователей⁹¹ не разделяют такого мнения. В связи с этим целесообразно исходить из буквального толкования ст. 59 КАС РФ, где заключение прокурора не отнесено ни к письменным, ни к вещественным доказательствам, тем более, что этап дачи заключения прокурором следует непосредственно за исследованием всех доказательств судом (ст. 170 этого Кодекса). Как отмечается исследователями⁹², при даче заключения прокурор выступает независимым помощником суда, призванным способствовать вынесению законного и обоснованного решения субъектом судебного познания.

Учитывая значительный объем информации, которую получает прокурор при участии в рассмотрении административных дел судами, необходимо, чтобы наблюдательное производство в полной мере отображало работу прокурора. Все процессуальные и иные документы по делам, инициированным прокурором, должны аккумулироваться в наблюдательном производстве, которое ведет участвующий в административном деле прокурор в электронном виде (при отсутствии технической возможности – в бумажном виде). Их формирование осуществляется в соответствии с требованиями Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2 и Инструкции по делопроизводству в прокуратуре.

Внимательное и добросовестное отношение прокурора к ведению наблюдательных производств, полное и достоверное документированное отражение в них хода процесса и совершаемых действий – его прямая служебная обязанность и важная гарантия осуществления последующего внутриведомственного контроля, правильного выбора в условиях дефицита времени надлежащей тактики действий при пересмотре судебных актов.

Согласно п. 8 Приказа Генерального прокурора РФ № 2 в наблюдательном производстве должны содержаться копии наиболее важных процессуальных документов. По административным исковым заявлениям прокурора, в удовлетворении которых отказано, и при отсутствии оснований для обжалования в наблюдательном производстве должно содержаться также заключение о законности судебных актов, утвержденное должностным лицом, уполномоченным на принесение апелляционных и (или) кассационных представлений.

Кроме того, в наблюдательном производстве могут содержаться: заметки, тезисы или план речи прокурора в суде; справки и другие документы, связанные с рассмотрением административного дела в суде; обращения граждан или организаций и копии ответов на них, а также другие документы по усмотрению прокурорского работника. При этом документы должны располагаться в хронологическом порядке (пп. 9.2.3.2 и 9.2.3.4 Инструкции по делопроизводству в прокуратуре).

Надо отметить, что организацию прокурорской деятельности по обеспечению участия в административном судопроизводстве, обязательно сопровождают контроль и учет полученных результатов.

Генеральным прокурором Российской Федерации Приказом от 26 мая 2020 г. № 278 утверждено Положение о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур вместе с Перечнем основных вопросов, подлежащих изучению и оценке при проведении комплексной проверки организации деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации и приравненной к ней специализированной прокуратуры. В действующей редакции указанного Перечня состояние организации работы по обеспечению участия прокуроров непосредственно в административном судопроизводстве определяется по шести основным показателям (всего в разделе их 10).

В прокуратурах регионального уровня на этой основе могут использоваться и дополнительные элементы контроля с учетом местных особенностей.

Для контроля текущей работы в органах прокуратуры ведутся журналы учета работы (в том числе электронные), где отражается информация о категориях инициируемых административных дел, результаты их рассмотрения, что позволяет оперативно выявлять и пресекать факты ненадлежащего исполнения прокурорами своих обязанностей (периодически представляются в электронном виде в профильное подразделение прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и анализируются зональными прокурорами). Сведения о состоянии судебной работы прокуроров, как правило, сопровождает приложение копий направленных в суд обращений, судебных актов и пр. в целях оперативного решения возникающих вопросов и корректировки правоприменения.

Рассматривая вопросы организации работы прокурора по участию в рассмотрении административных дел судами, следует отметить необходимость широкого внедрения в эту деятельность гласности (с учетом установленных в законодательстве пределов). Многие граждане имеют слабое представление о возможностях защиты в судебном порядке своих прав, полномочиях органов прокуратуры в этой сфере, ввиду чего прокурорам целесообразно⁹³ на личном приеме, на организованных встречах с населением, в СМИ разъяснять порядок и способы защиты прав, популяризировать достигнутые результаты. Таким образом, здесь прослеживается и обратная связь.

Завершая изложение важно отметить, что работа по обеспечению участия прокурора в рассмотрении судами административных дел, безусловно, должна организовываться с учетом всех обозначенных выше акцентов, являясь составной частью всей деятельности прокуратуры, сочетая различные подходы, обусловленные спецификой административного судопроизводства и процессуальных полномочий прокурора.