Надо отметить, что вопросы организации работы по обеспечению участия прокуроров в административном судопроизводстве, эффективности и качества реализации прокурорами процессуальных полномочий обсуждаются на многих заседаниях коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур регионального уровня, в решениях которых находят отражение меры по совершенствованию такой деятельности.

Организация работы прокурора – это и надлежащее информационно-аналитическое обеспечение, что позволяет своевременно располагать полными оперативными данными о ситуации и прицельно совершенствовать деятельность на исследуемом направлении, формировать планы, распространять положительный опыт реализации полномочий в административном судопроизводстве, обеспечивать прокурорских работников актуальными организационно-методическими материалами, повышать их квалификацию и др.

В п. 3.1 Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации установлено, что информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов.

Такая информационно-аналитическая работа осуществляется по двум контурам: 1) внешний – это определение состояния законности и правопорядка на конкретной территории (объекте), что позволяет прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов; 2) внутренний – это сбор, учет, накопление, изучение и оценка информации с целью выработки организационных мероприятий.

Для этих целей прокурорами традиционно изучаются материалы конкретных административных и других дел (в том числе рассмотренных без участия прокуроров), сведения об исполнении принятых по ним судебных актов, иные данные судов, различных органов власти (например, судебных приставов), статистические показатели, сообщения СМИ, поступающие в органы прокуратуры обращения и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

В информационно-аналитической работе важно активно использовать возможности Государственной автоматизированной системы «Правосудие» (URL: https://sudrf.ru), справочных правовых систем «КонсультантПлюс», «Гарант» и др. Анализу научно-прикладных аспектов этой работы внимание уделено во многих исследованиях⁷⁶, с содержанием которых прокурорам желательно своевременно знакомиться.

Значимая информация может быть получена прокурорами на официальных интернет-сайтах судов, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления⁷⁷. Следует учитывать, что в судах общей юрисдикции уже осуществлен переход к электронному документообороту⁷⁸, к формированию состава суда для рассмотрения каждого административного дела с учетом нагрузки и специализации судей путем использования автоматизированной информационной системы⁷⁹, с середины 2017 г. усовершенствован⁸⁰ порядок онлайн-трансляции открытого рассмотрения дела и размещения текстов судебных актов на официальных сайтах судов в сети «Интернет». При этом Верховным Судом РФ обеспечено единообразное применение соответствующих новелл⁸¹. В свою очередь, Генеральной прокуратурой Российской Федерации положено начало к интеграции коммуникаций прокуратуры с информационными ресурсами судов и других органов⁸².

Установлению проблемных участков работы, требующих особого внимания прокуроров, может способствовать ознакомление с отчетами о работе судов первой инстанции, обзорами, обобщениями, аналитическими справками и бюллетенями, подготовленными в суде по вопросам обобщения судебной практики, проблемам организации судебной деятельности по отдельным категориям административных и иных дел (например, рекомендуется анализировать установленные судом обстоятельства, способствовавшие нарушениям закона, и сопоставлять эту информацию с иными полученными данными).

Определенная сложность может возникать при ознакомлении с материалами административных дел, назначенных к рассмотрению либо рассмотренных без участия прокурора, поскольку КАС РФ не содержит норм о предоставлении судами такой возможности прокурорам. Учитывая, что ознакомление с материалами административного дела является вопросом технического плана и выходит за рамки процессуальной деятельности судов, в целях надлежащей организации работы по участию в судах прокуроры стремятся решать эти вопросы путем взаимодействия, что, впрочем, не исключает необходимости процессуальной регламентации соответствующего аспекта.

Одной из основных форм информационно-аналитического обеспечения является направление нижестоящим прокурорам информационных писем, обобщений и обзоров по соответствующему профилю, в том числе по результатам работы за определенный период и о рассмотрении судами административных дел в конкретных сферах правоотношений.

Например, в прокуратурах осуществляется подготовка и информационных бюллетеней, посвященных вопросам участия прокуроров в административном судопроизводстве, в которых компилируется судебная практика по административным делам обязательной категории и административным делам, возбужденным по инициативе прокуроров. Также систематически готовятся и направляются нижестоящим прокурорам материалы методического характера, в том числе памятки, образцы административных исковых заявлений и других процессуальных документов (например, в 2019 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации подготовлен сборник образцов процессуальных документов прокурора в гражданском, административном судопроизводстве, арбитражном процессе и делах об административных правонарушениях).

Наряду с оказанием практической помощи дистанционно, также осуществляются выезды на места, в ходе которых выявляются положительные примеры деятельности и недочеты в работе, оказывается консультативная поддержка.

Широко практикуется проведение в прокуратурах регионального уровня учебно-методических мероприятий в форме семинаров, на которых присутствующие информируются об изменениях в материальном и процессуальном законодательстве, актуальной правоприменительной практике, разбираются ошибки при участии прокуроров в административном судопроизводстве, упущения в организации их работы, распространяется положительный опыт.

В ряде прокуратур с целью проверки теоретических знаний, выявления проблемных вопросов, а также выяснения уровня профессиональной подготовки прокурорских работников в практику введено периодическое тестирование указанных лиц на знание норм процессуального законодательства, приказов Генерального прокурора Российской Федерации.

Прокуратурами некоторых субъектов Российской Федерации применяется и такая форма, как проведение заочных семинаров с прокурорами городов и районов, их заместителями и помощниками по вопросам участия прокуроров в административном судопроизводстве, в ходе которых участникам предлагается выполнить несколько практических заданий на разные темы (конкретные ситуации из судебной практики), а полученные результаты в последующем доводятся до сведения всех прокурорских работников в отдельных информационных письмах⁸³ с приведением правильных решений и ориентированием уделить внимание соответствующему законодательству и устранению недостатков в деятельности.

Активно и на системной основе применяется стажировка прокурорских работников районного звена в аппарате прокуратур регионального уровня.

Во многих прокуратурах периодически проводятся конкурсы на лучшую организацию судебной работы прокурора, лучшее административное исковое заявление, результаты которых популяризируются. Эти мероприятия осуществляются в рамках проводимой воспитательной работы и в целях совершенствования профессионального мастерства прокурорских работников, распространения положительного опыта, повышения престижа профессии прокурорского работника, формирования кадрового резерва в соответствии с требованиями организационно-распорядительных актов⁸⁴ Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Организация работы прокурора имеет свои особенности в зависимости от формы участия в административном судопроизводстве – как при обращении в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением, так и при вступлении в административный процесс в случаях, предусмотренных законом.

При инициировании судебного разбирательства прокуроры ориентированы на результативное разрешение проблемной ситуации, что невозможно без качественной организации работы, позволяющей изначально прогнозировать перспективу применения средств судопринуждения для устранения конкретных нарушений.

Очевидно, что вопрос о реагировании в форме такого специфического акта прокурорского реагирования как административное исковое заявление должен решаться консолидировано прокурорскими работниками, специализирующимися на участии в судах и, например, прокурорском надзоре. При выборе правильного решения определяющее значение имеет объем полномочий прокурора, предусмотренный процессуальным законодательством.

Помимо соблюдения ограничений, установленных в ч. 1 ст. 39 КАС РФ, прокуроры должны, согласно требованиям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исключать факты не только вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, но и преждевременного применения судебных рычагов защиты, а также искусственного повышения статистических сведений путем дробления требований, предъявляемых к одному и тому же административному ответчику, подмены функций иных органов⁸⁵.

Обращение прокурора в суд обоснованно позиционируется как одно из наиболее эффективных средств воздействия, поскольку облечено в предусмотренную процессуальным законодательством форму и его реализация гарантирована процедурой принудительного исполнения судебных актов (причем иногда судебный механизм является единственно возможным средством реального восстановления нарушенного права)⁸⁶. Неслучайно Приказом Генерального прокурора РФ № 2 предусмотрен обязательный контроль за исполнением вступивших в законную силу судебных актов, принятых по административным исковым заявлениям прокурора, что должно обеспечиваться в ходе надзора за деятельностью судебных приставов-исполнителей. Такой подход оправдан, поскольку основным критерием результативности работы прокурора является реальное восстановление нарушенных прав.

Подготовка прокурором обращения в суд осуществляется на основе результатов, полученных при анализе имеющейся у него информации, которая в своей совокупности должна быть достаточной для определения содержания административного искового заявления, что требует установления прежде всего:

1) материально-правовых и процессуально-правовых оснований для обращения прокурора в суд;

2) вида судопроизводства, в рамках которого подлежит разрешение спора посредством защиты права;

3) подсудности спора;

4) установленных федеральным законодательством сроков для обращения в суд за защитой нарушенных прав;

5) надлежащего способа защиты нарушенных прав, предусмотренного законом;

6) фактических обстоятельств спора и возникших правоотношений;

7) необходимых доказательств (оценивая их допустимость, относимость, достаточность и преюдициальное значение), а также документов, которые следует приобщить к административному исковому заявлению;

8) состава лиц, участвующих в деле, и других участников процесса;

9) имеющейся судебной практики по соответствующему вопросу.

Реагирование прокурора в виде предъявления административного искового заявления отличает необходимость строгого соблюдения законодательно установленных требований к форме, содержанию и перечню прилагаемых документов, в том числе подтверждающих вручение другим лицам, участвующим в административном деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов (ст. 124–126 КАС РФ). Содержание административного искового заявления условно можно разделить на вводную, описательную, мотивировочную и просительную части (на наш взгляд, уместна аналогия с положениями ст. 180 КАС РФ, регламентирующими содержательное наполнение судебного решения).

В числе основных элементов любого административного искового заявления – основание и предмет. Основанием выступают обстоятельства, на которые прокурор ссылается, обосновывая свои требования (указанные обстоятельства не следует смешивать с конкретными доказательствами по административному делу), а предметом – материально-правовые требования к административному ответчику.

В ходе судебного разбирательства может возникнуть необходимость корректировки административного искового заявления с учетом новых обстоятельств (возражений административного ответчика, показаний свидетелей, заключения эксперта и т.д.), что прокурор вправе сделать (как лицо, участвующее в деле). С учетом положений ч. 4 ст. 39, ст. 46 КАС РФ прокурор вправе изменить основание или предмет административного искового заявления, отказаться от заявленных требований, но не имеет права на заключение соглашения о примирении.

Изменение предмета административного иска представляет собой изменение материально-правовых требований (изменение способа защиты субъективного права, качественная замена предмета спора)⁸⁷.

Изменение основания административного искового заявления – замена обстоятельств, указанных прокурором первоначально в обоснование своих требований, новыми фактами. Возможно изменение основания административного искового заявления также путем указания дополнительных фактов либо исключения некоторых фактов из числа ранее указанных. При изменении основания административного искового заявления его предмет сохраняется, поскольку преследуется тот же интерес⁸⁸.

Прокурор вправе изменить основание или предмет административного искового заявления только до рассмотрения дела в первой инстанции (в том числе после отмены судебного акта вышестоящими инстанциями). Изменить одновременно оба элемента административного искового заявления нельзя во избежание подмены административного иска.

Оформление вышеперечисленных распорядительных действий прокурора осуществляется с учетом требований, предусмотренных ст. 125 КАС РФ, и должно найти отражение в решении по делу, как это следует из абз. 3 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении».

Как и на этапе предъявления административного искового заявления при несоблюдении формы и содержания, а также отсутствии перечня документов имеются основания для оставления административного искового заявления без движения для устранения соответствующих недостатков, что не препятствует повторному обращению в суд, но затягивает окончательное разрешение спора. При таких обстоятельствах значимость изначально качественной подготовки к процессу существенно возрастает.