1.2. Организация работы прокурора по обеспечению участия в административном судопроизводстве

В числе первоочередных условий эффективной прокурорской деятельности, связанной с участием в административном судопроизводстве, является надлежащая организация такой работы.

Как обоснованно отмечено А.Ф. Смирновым, организация любой работы заключается в упорядочении, налаживании эффективного функционирования системы органов прокуратуры, что в конечном итоге направлено на осуществление качественного управления⁶³. Такой широкий подход, на наш взгляд, допустим в качестве базового при определении организационных основ участия прокурора в административном судопроизводстве. При этом фундаментальный характер имеют и сформулированные в ст. 4 Закона о прокуратуре общие принципы организации и деятельности прокуратуры, а именно единство и централизация системы органов прокуратуры, законность и независимость деятельности, ее гласность.

Организация работы прокурора по участию в рассмотрении судами административных дел представляет собой многокомпонентную систему мероприятий различного характера, направленную на обеспечение слаженного функционирования подразделений прокуратуры различного уровня.

Во многих научно-практических исследованиях⁶⁴ субстантивное наполнение организации работы осуществляется посредством трех подсистем действий и мер различного характера:

внутрифункциональной (внутрисистемной), в которую входит общее руководство (принятие и реализация управленческих решений, контроль и проверка исполнения); информационно-аналитическая работа; распределение обязанностей между прокурорскими работниками по подготовке обращений в суды и по участию в процессе, а также в целом работа с кадрами (подбор, расстановка и воспитание); организация взаимодействия участников и др.;

внешнефункциональной, к которой относится организация работы по взаимодействию с судами общей юрисдикции и иными органами в рамках обеспечения участия прокурора в рассмотрении дел судами;

вспомогательной, состоящей из финансового, материально-технического, программного и научно-методического обеспечения, делопроизводства, организации и ведения наблюдательных производств, учета работы и отчетности.

Как известно, большая часть ошибок и просчетов, отмечающихся в работе конкретных прокуратур, связаны с недооценкой современных методов ее организации либо игнорированием вопросов организационного обеспечения⁶⁵. В таких условиях закономерно особое внимание исследователей к вопросам организации прокурорской деятельности, включая отдельные ее направления⁶⁶, хотя применительно к проблематике участия прокурора в административном судопроизводстве такие актуальные исследования⁶⁷ немногочисленны.

В настоящее время вопросы организации участия прокуроров в рассмотрении судами административных дел подробно регламентированы в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 11 января 2021 г. № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» (далее – Приказ № 2).

Такие вопросы находят отражение и в иных организационно-распорядительных актах⁶⁸, в том числе различных инструкциях⁶⁹, указаниях⁷⁰ (например, Генеральным прокурором Российской Федерации предписано⁷¹ обязательное ношение прокурорскими работниками форменного обмундирования при участии в рассмотрении административных дел судами и иных судебных заседаний, требующих участия прокурора). Как правило, руководителями региональных и приравненных к ним прокуратур в своих документах конкретизируются многие из рассматриваемых вопросов с учетом специфики работы прокуроров на местах.

Генеральной прокуратуре Российской Федерации принадлежит главенствующая роль по всем направлениям прокурорской деятельности, в том числе в вопросах организации обеспечения участия прокуроров в административном судопроизводстве. Указанное направление работы курирует один из заместителей Генерального прокурора Российской Федерации⁷² (в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах вопросы анализируемой сферы отнесены к ведению, как правило, одного из заместителей прокурора соответствующего уровня).

Текущую работу на данном направлении, включая организацию такой прокурорской деятельности, осуществляют отраслевые подразделения прокуратур регионального уровня, координируемые Главным гражданско-судебным управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Каждое из указанных подразделений организует относительно своему уровню работу по предметно-зональному принципу на основе планирования и в соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов прокуратуры (планами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры уровня субъекта Российской Федерации и самого профильного подразделения, решениями коллегий, постановлениями координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и др.).

В самом многочисленном и основном звене системы прокуратуры Российской Федерации – городских и районных прокуратурах – работа на указанном направлении организуется прокурорами (их заместителями), а осуществляется непосредственно их помощниками (старшими помощниками) под общим контролем прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур. Распределение обязанностей между прокурорскими работниками осуществляется с учетом имеющихся условий и штатных возможностей конкретной прокуратуры.

Непосредственно в Генеральной прокуратуре Российской Федерации анализируемые вопросы находятся в ведении Главного гражданско-судебного управления, действующего на основании соответствующего Положения⁷³ и структурно состоящего из управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских, административных и арбитражных дел (включает отдел по судебной защите интересов государства и общества в гражданских делах, отдел по судебной защите интересов государства и общества в экономических спорах); апелляционно-кассационного управления (включает семь отделов, в том числе шесть территориальных отделов, дислоцированных по месту нахождения апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции); кассационно-надзорного управления (включает первый и второй надзорно-зональные отделы); организационно-аналитического отдела и отдела документационного обеспечения.

Указанными подразделениями в рамках исследуемой темы осуществляются следующие основные функции согласно компетенции управления:

– координация работы прокуратур уровня субъектов Российской Федерации по реализации полномочий в административном судопроизводстве, а также по судебному представительству интересов органов прокуратуры и анализ ее результатов;

– участие в рассмотрении судами административных дел, возбужденных по административным исковым заявлениям прокуроров;

– обеспечение вступления в процесс и дачи заключений по административным делам в предусмотренных законом случаях;

– реализация исковых механизмов защиты и восстановления нарушенных прав, законных интересов; осуществление подготовки исков и их дальнейшего поддержания в суде, сбора необходимых доказательств, направление запросов, дача соответствующих поручений прокурорам уровня субъектов Российской Федерации;

– получение исполнительных документов по удовлетворенным административным исковым заявлениям, обеспечение их передачи в подразделение прокуратуры, к компетенции которого относится организация надзора за деятельностью судебных приставов;

– реализация в рамках имеющихся полномочий апелляционного, кассационного и надзорного обжалования судебных актов;

– информирование иных профильных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации или прокуратур уровня субъектов Российской Федерации о выявленных в ходе судебного разбирательства нарушениях закона, не являющихся предметом рассмотрения суда и требующих прокурорского реагирования, для принятия необходимых мер;

– рассмотрение и разрешение обращений граждан, обращений и запросов должностных и иных лиц о законности судебных актов по административным делам, а также об участии прокуроров в их рассмотрении судами, оказание в необходимых случаях правовой помощи гражданам, в том числе по вопросам подготовки процессуальных документов;

– участие в выработке позиции и подготовке материалов (заключений) по делам, находящимся на рассмотрении в межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах);

– принятие мер, направленных на повышение качества и эффективности участия прокуроров в административном судопроизводстве, в том числе оказание методической и практической помощи нижестоящим прокурорам, внесение предложений по совершенствованию их деятельности;

– рассмотрение подготовленных прокуратурами уровня субъектов Российской Федерации проектов административных исков;

– участие в подготовке заседаний коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации;

– участие по поручению руководства в подготовке материалов по запросам судей Конституционного Суда РФ;

– изучение проектов постановлений Пленума Верховного Суда РФ, обзоров судебной практики и других документов Верховного Суда РФ по вопросам правоприменения, обеспечение участия представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации в их разработке и обсуждении;

– инициирование обращения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Верховный Суд РФ с запросами о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по административным делам;

– с учетом предметно-зонального принципа распределения обязанностей изучение состояния законности в регионах, осуществление мониторинга СМИ в целях выявления проблем, касающихся участия прокуроров в рассмотрении административных дел судами;

– внесение предложений по совершенствованию организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в пределах своей компетенции;

– осуществление во взаимодействии с иными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства в порядке, установленном организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;

– участие в работе по обучению и стажировке работников прокуратур уровня субъектов Российской Федерации, а также по профессиональной переподготовке и повышению квалификации кадров;

– обеспечение подготовки информации о судебной практике для публикации в СМИ, ведомственных печатных изданиях, размещения на Едином портале прокуратуры Российской Федерации;

– ведение статистической отчетности;

– выполнение других поручений руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В свою очередь, в прокуратурах уровня субъектов Российской Федерации работа на анализируемом направлении выстроена схожим образом и ведется силами как управлений, так и отделов (далее – профильное подразделение). Именно они планируют и реализуют мероприятия, направленные на совершенствование участия прокуроров в административном судопроизводстве, систематически анализируют состояние такой работы, осуществляют информационно-аналитическое и методическое обеспечение, разрабатывают проекты организационно-распорядительных актов, оказывают практическую помощь нижестоящим прокурорам. Вместе с тем на этом уровне и в нижестоящих прокуратурах рекомендуется организовать работу таким образом, чтобы согласовывались не только проекты обращений в суд, но и сам вопрос о необходимости реагирования на поступившие материалы в форме административного искового заявления, с вменением этого в обязанности прокурорских работников, реализующих соответствующее направление.

Безусловно, эффективная организация работы в значительной степени зависит от инициативы руководителя соответствующего органа прокуратуры, который аккумулирует информацию по всем направлениям прокурорской деятельности и может среди прочего предвидеть необходимость проведения согласованных мероприятий силами нескольких подразделений.

При этом специфика работы подразделений, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении судами административных дел, как раз предполагает активное взаимодействие с другими структурными звеньями органа прокуратуры и даже прокуратур иных субъектов Российской Федерации. Это предопределяется, например, решением задач по обязательному согласованию всех поступающих проектов обращений в суд, обеспечению доказывания, экстерриториальным принципом пересмотра судебных актов.

На планерках, проводимых руководством органов прокуратуры (как правило, еженедельно), в том числе согласуется взаимодействие между прокурорскими работниками (подразделениями), специализирующихся на участии в судах и вопросах прокурорского надзора. При этом заслушивается информация по административным делам, взятым на контроль, и разрешаются возникающие по ним вопросы.

Одним из неотъемлемых элементов организации работы являются проводимые по мере необходимости оперативные совещания при начальнике профильного подразделения (по особенно значимым вопросам – при курирующем заместителе прокурора региональной прокуратуры). Такие мероприятия, посвященные вопросам участия прокуроров в административном судопроизводстве, в том числе позволяют оперативно заслушивать руководителей прокуратур районного звена (о ходе судебного разбирательства по конкретным административным делам, по фактам отмены судебных актов по жалобам заинтересованных лиц и пр.), оказывать помощь по наиболее сложным и социально значимым административным делам. По мере развития материально-технической базы все чаще практикуется проведение подобных совещаний в дистанционном формате с использованием современных систем связи, что особенно стало востребованным⁷⁴ с начала деятельности кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции, функционирующих на основе экстерриториального принципа, существенно повлиявшей и на организацию всей прокурорской работы.

На значимость налаженного сотрудничества структурных подразделений органов прокуратуры неоднократно обращалось внимание. Так, на впервые состоявшейся 15 декабря 2017 г. отраслевой коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации⁷⁵