1.2. Становление системы государственного управления Гренландии в 1945–1965 гг

События Второй Мировой войны не обошли стороной и Гренландию. Пока Дания находилась в оккупации, гренландцы обрели первый самостоятельный опыт международных отношений – заключили соглашение с США о размещении военной базы. Кроме того, в виду отсутствия какого-либо влияния со стороны Дании с 1940 по 1945 г. местным органам власти более ненужно было, как это было до войны, запрашивать решение или мнение Копенгагена по большинству вопросов.

Напомним, что до 1940 г. Национальные советы Северной и Южной Гренландии, согласно законодательству, выполняли только консультативные и рекомендательные функции и имели право быть услышанными по таким вопросам, которые имели фундаментальную важность для всего гренландского общества, в то время как окончательное решение оставалось либо за судебным исполнителем, администрацией Гренландии либо министром.

Однако даже эта система представительства действовала не на всей территории Гренландии. Так, особое положение в Гренландии занимал её Восточный регион, на который не распространялись рассмотренные нами события и законы в отношении местного самоуправления 1908 и 1912 гг.

Первым общественным распоряжением в Восточной Гренландии, регулирующим деятельность её районного совета, было «Административное положение для Восточной Гренландии» от 16 сентября 1947 г.^[28]

Эти положения, по сути, представляли собой расшифровку «Законов Кейп-Йоркского станции Туле от 7 июня 1929 года»^[29], в отредактированном виде, введенных Кнудом Расмуссеном в силу того, что он владел станцией. «Закон Туле» был позже подтвержден премьер-министром Т. Стаунингом и приказом министерства морских дел и рыболовства Дании установлен в качестве положений, в соответствии с которыми канцелярия премьер-министра 8 сентября 1931 г. уполномочила Кнуда Расмуссена осуществлять полномочия датского государства и управление округом с помощью местного охотничьего совета^[30].

План предусматривал создание «Совета жителей Восточной Гренландии в Ангмагссалике» и «Совета жителей Восточной Гренландии в Скорсбисунде».

Священник, врач и колониальный администратор были постоянными членами охотничьего совета, в Восточной Гренландии это относилось к «постоянным государственным служащим». Для этого был назначен ряд «хороших и способных людей», представляющих все постоянно населенные пункты с населением не менее 10 человек. Выборы на каждое место производились остальными членами совета. В Восточной Гренландии население, представляющее более половины жителей населенного пункта старше 21 года, могло выдвинуть 3-х человек, и в этом случае совет должен был сделать выбор между ними. Совет поселения имел ряд обязательств по принятию мер по вопросам условий жизни других поселенцев и представлению необходимых отчетов на ежегодных собраниях совета.

Правила обязывали советы продолжать управление в соответствии с традициями, которые оказались применимыми в новых условиях и, кроме того, приобрели правовой характер во многих областях социальной защиты и охраны животных, но вводили карательные меры за преступления. Социальная сфера должна была рассматриваться шире, чем ранее, включая обеспечение жильем, поддержку бизнеса, медицинский транспорт и т. д. Советы обладали нормотворческой, исполнительной и судебной властью без какого-либо разделения полномочий.

Деятельность данных советов финансировалась за счет государственной субсидии («по 10 датских крон на человека»), что поступала в базовый фонд, доходность которой дополнялась 18 % от дохода и 0,9 % от заработной платы комиссированных и государственных служащих. Позже основным источником финансирования стали налоговые поступления»^[31].

В августе 1948 г. датский Премьер-министр Дании Ханс Хедтофт посетил Гренландию, чтобы провести встречи с национальными советами Севера и Юга, чтобы выслушать их мнение о том, следует ли прекратить изоляцию Гренландии и монополизированную торговлю, начать модернизацию общества.

У советов был всего один день, чтобы выразить свое мнение, но результатом стало четкое стремление к открытости и развитию Гренландии с тем, чтобы иметь возможность сравнить себя с другими обществами как в экономическом, так и в культурном плане.

На основании результатов визита Ханса Хедтофта и стремления национальных советов к развитию региона создана комиссия по Гренландии. Она признала неудовлетворительное положение местного населения. Необходимо было реформировать все стороны жизни гренландцев – политический статус, общественные отношения, уровень жизни и медицинского обслуживания, жилищные и экономические условия, систему образования и т. п.

Данные проблемы требовали комплексного подхода – политического и экономического.

27 мая 1950 г. были приняты восемь новых законов, направленных на реорганизацию Гренландии. Важнейшим шагом на данном этапе стало принятие закона № 271 от 27 мая 1950 г. «О Национальном совете Гренландии и муниципальных советах и т. д.».

В результате реорганизации Северной и Восточной Гренландии Национальный совет, который по закону 1950 г. состоял из 13 человек, стал насчитывать 16 делегатов. Заседания совета должны были проходить в Годтхобе один раз в год. В состав данного органа, в качестве не избираемого и постоянного члена, входил также губернатор Гренландии^[32].

Особо следует указать, что, согласно § 15 Королевского указа от 30 июля 1952 г. «О Совете внутренних дел Гренландии», предусматривалось, что в той мере, в какой министр мог издавать нормативные акты, касающиеся гренландских дел, он мог принимать решение о том, что такие акты могут издаваться Национальным советом^[33].

Таким образом, в этом положении была заложена формальная возможность предоставления Национальному совету издавать нормативно-правовые акты в ряде областей в форме, имеющие обязательную силу для граждан^[34].

Инспекторы, назначенные администрацией еще в период существования Попечительского совета и занимавшие должности председателей Национальных советов в Северной и Южной Гренландии, с тех пор стали ландсфогедерами, и обе должности ландсфогедеров в Северной и Южной Гренландии были объединены в одну должность губернатора, который, по-прежнему являвшийся назначенным чиновником из Дании, был и председателем объединенного Национального совета. В то же время 62 муниципалитета были сокращены до 16 муниципалитетов.

В соответствии с новым законом «Об организации в Гренландии», мужчины и женщины старше 23 лет получили право голоса. Это право было реализовано, когда 29 июня 1951 г. население впервые смогло проголосовать в Национальный совет^[35]. В выборах участвовали не партии, а кандидаты, которые выдвигались как личности. В 1951 г. Лундстин был назначен первым председателем Национального совета с титулом губернатора.

Принятие новой конституции Дании в 1953 г. закрепило изменение статуса Гренландии с колонии на графство, соответственно гренландцы стали полноправными гражданами Дании, в том числе и с правом избирать членов парламента королевства.

Столь важный шаг потребовал осуществления необходимых изменений в ранее принятом законодательстве. Одним из первых таких изменений стало принятие закона «О внесении изменений в законодательство об избрании членов тех или иных комиссий и советов и т. д.» от 24 октября 1953 г., которым вносились изменения в закон № 271 от 27 мая 1950 г. «О национальных советах и муниципальных советах Гренландии».

Ст. 24 этого закона заменялась следующей:

«П. 1. Комитет по Гренландским делам, состоит из двух избранных в Гренландии членов Фолькетинга и восьми членов, избираемых Фолькетингом. Для каждого из последних назначается заместитель (§ 24, п. 1).

П. 2. За исключением необходимых дополнительных выборов, новые выборы в комитеты проводятся каждый раз после проведения всеобщих выборов. Если парламентские выборы в Гренландии не могут состояться до проведения выборов в остальных частях королевства, то члены, избранные в Гренландии, сохраняют свои места в комитете до проведения парламентских выборов в Гренландии (§ 24, п. 2).

П. 3. Что касается избранных членов, то место в Фолькетинге является условием для избрания, но не для переизбрания в комитет.

П. 4. Комитет информируется обо всех вопросах, имеющие общее значение для всего положения Гренландии, и может запрашивать информацию по любому вопросу об управлении страной и по всем вопросам, касающимся условий жизни гренландского населения.

П. 5. До конца января каждого года премьер-министр представляет Комитету доклад о положении в Гренландии в предыдущем году, как о судоходстве, так и деятельности администрации в этой стране»^[36].

В данном контексте также следует упомянуть «Закон о внесении изменений в закон «О национальных советах и муниципальных советах Гренландии и т. д.», по которому вносились изменения в соответствующий закон № 271 от 27 мая 1950 г., а также главу IV Сводного закона № 107 от 21 марта 1959 г. о Совете Гренландии, заменялась новыми положениями.

Новые нормы, устанавливали за Советом задачу «следить за развитием событий в Гренландии и давать рекомендации министру Гренландии по вопросам, касающимся центрального планирования и координации государственной деятельности в Гренландии» (§ 24, п. 1).

Предусматривался следующий состав Совета: председатель, назначаемый королем, 3 члена Национального Совета Гренландии, избираемые им; 2 члена фолькетинга Гренландии и по одному члену, избранному каждой из 5 крупнейших партий, представленных в парламенте, из числа своих членов в датский парламент. Представительство партий в датском парламенте, а в случае сомнений – голоса, поданные за партии на последних парламентских выборах, являются решающими для того, чтобы определить какие партии могут избирать представителей в совет (§ 24, п. 2).

В отсутствие председателя министр Гренландии назначал временного председателя Совета. Два избранных члена фолькетинга Гренландии получили заместителей, которые также являлись депутатами Совета. Для членов, избранных партиями и Национальным советом, избирались депутаты партиями и Национальным советом (§ 24, п. 3).

Сам же председатель назначался на 5 лет (§ 24, п. 4).

Остальные члены Совета избирались на срок полномочий датского парламента и Национального совета соответственно. В случае новых выборов в фолькетинг предыдущие члены, избранные от Гренландии, сохраняли свои места в Совете до тех пор, пока выборы вновь избранных членов не будут утверждены фолькетингом.

Для оказания помощи Совету создавался секретариат под руководством министра по делам Гренландии (§ 24, п. 5). Также министр Гренландии устанавливал правила процедуры Совета (§ 24, п. 7).

Расходы, связанные с деятельностью Совета, оплачивались Казначейством (§ 24, п. 6)^[37].

Однако, мы вынуждены указать, что все вышеупомянутые нормы распространялись лишь на Западную и Южную часть Гренландии, а вот на Восточную Гренландию нормы закона 1950 г. долгое время не распространялись. Только в 1961 г. в советах графств Восточной Гренландии введено представительство Северной и Восточной Гренландии, а с 1 января 1963 г. Советы получили муниципальное представительство. В апреле того же года состоялись первые выборы в муниципальный совет, а с учреждением окружного суда и участием Северной и Восточной Гренландии в решениях национального совета, законодательстве и т. д., разделение властей стало формально реализовано и в Восточной Гренландии^[38].

Действующие нормы и правила в отношении влияния гренландского самоуправления, особенно в части принятия самостоятельных решений как таких, что касались непосредственной жизни гренландцев уже к середине 1960-х гг. оказались недостаточными. Нарекания вызывали как ограниченные правотворческие, так и финансовые возможности местного самоуправления.

Так, согласно ст. 7 Закона о Национальном совете, именно он принимал решал, какие вопросы следовало рассматривать. Любое разделение вопросов между законодательной властью и Национальным советом не предусмотрено как в этом положении, ни в других законодательных актах.

Таким образом, основное правило заключалось в том, что Национальный совет мог устанавливать правовые нормы, имеющие обязательную силу для граждан, только если для этого была правовая основа в законе или в административном регламенте, изданном на основании закона.

Однако, в Королевском указе от 30 июля 1952 г. «О Совете внутренней автономии Гренландии»^[39], изданном в соответствии с разделом 15 закона «О внутренней автономии», устанавливалось, что в той мере, в какой министр мог издавать нормативные акты, касающиеся гренландских дел, он мог и передать эти полномочия Национальному совету^[40].

Это положение позволило Национальному совету издавать нормативно-правовые акты, имеющие обязательную силу в ряде областей, в форме уставов Национального совета и нормативно-правовые акты, имеющие обязательную силу для граждан. Если министр не установил общих правил для областей, в которых Провинциальный совет мог осуществлять полномочия, возложенные на министра в соответствии с законодательством, решения Совета должны были утверждаться лично министром.

Что касается права Национального Совета распоряжаться финансовыми вопросами, то он принимал решения об использовании средств национальной казны, которые собирались за счет ввозных пошлин на ряд товаров (табак, ликеры и др. спиртные напитки, шоколад и т. д.).

От муниципальных советов губернатор получал бюджеты доходов и расходов муниципальных казначейств. Эти бюджеты представлялись на рассмотрение Провинциального совета и утверждение, так что доходы муниципалитетов поступали из национальной казны и утверждались Национальным советом.

Ни Национальный совет, ни муниципальные советы не имели права вводить налоги или пошлины; т. к. согласно конституции, как и в целом в королевстве, это могло быть сделано только на основании закона.

15 января 1957 г. министром Гренландии внесено предложение о поправках в закон о занятиях профессиями в Гренландии. Толчком к данному предложению стало желание Национального совета, который на сессии в 1956 г. решил рекомендовать пересмотреть его отдельные нормы, в том числе касающиеся морских границ.

В связи с этим было признано практичным, что границы морской территории в Гренландии, так же, как и в остальной части Дании, определяются королевским указом. В тоже время Национальный совет, учитывая единодушную поддержку отмены раздела 1 закона «О бизнесе», просил заменить его королевским указом, определяющим границы территориальных вод Гренландии^[41].

Данный шаг обусловлен изменением административно-политического статуса Гренландии. Напомним, что в 1951 г. два ее национальных совета были объединены в совместный Национальный совет Гренландии, а в 1953 г., с принятием соответствующих изменений в Конституцию, стала графством, а не колонией^[42]. Соответственно этому также был принят закон о действии датских законов в Гренландии^[43].

В 1955 г. создано министерство Гренландии, координировавшее централизованное управление гренландскими органами самоуправления.

Однако, четкого распределение полномочий между Национальным советом Гренландии, этим министерством и Фолькетингом не произошло. В качестве общего правила можно утверждать, что данное министерство занималось всеми гренландскими делами.