Традиционно, иерархию нормативных правовых актов (далее – НПА), регулирующих общественные отношения в сфере прокурорской деятельности, выстраивают в следующей последовательности[15]:
• Конституция Российской Федерации, федеральные законы;
• подзаконные акты (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации);
• организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации (приказы, указания, распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации).
Безусловно, для НПА, связанных с организацией и ведением ведомственной статистики, приведенная последовательность также является актуальной.
Вместе с тем она требует своего обоснования, поскольку в федеральном законодательстве в настоящее время отсутствует понятие «ведомственная статистика», а разработка и утверждение форм ведомственной статистической отчетности производится в соответствии с положениями, закрепленными в организационно-распорядительных документах государственных органов – субъектов официального статистического учета.
Базовым законом, регулирующим общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществлении официального статистического учета, является Федеральный закон от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (далее – ФЗ-282).
В свою очередь, ФЗ-282 основывается на Конституции Российской Федерации, в п. (р) ст. 71 которой говорится о том, что официальный статистический учет находится в исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Следует заметить, что главный акцент в ФЗ-282 сделан на правовом регулировании официального статистического учета, система государственной статистики упоминается в его тексте лишь семь раз.
Как сказано в ч. 1 ст. 1 ФЗ-282, целью данного закона является «создание правовых основ для реализации единой государственной политики в сфере официального статистического учета, направленной на обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации о социальных, об экономических, о демографических, об экологических и о других общественных процессах в Российской Федерации».
ФЗ-282 вводит в легальный оборот ряд терминов из сферы статистического учета и государственной статистики, раскрывает принципы официального статистического учета и его содержание, порядок и правила предоставления и распространения официальной статистической информации, проведения федерального статистического наблюдения и формирования официальной статистической методологии.
ФЗ-282 не оперирует понятиями «ведомственная статистика» и «ведомственный статистический учет», однако используемые в нем определения официального статистического учета и федерального статистического наблюдения позволяют сделать предположение о возможности отнесения ведомственного статистического учета органов прокуратуры к официальному.
Действительно, согласно пп. 1, 4 и 5 ст. 2 ФЗ-282 под официальным статистическим учетом понимается деятельность, совершаемая субъектами официального статистического учета в целях формирования официальной статистической информации и связанная со сбором первичных статистических и административных данных (проведением федеральных статистических наблюдений) и их обработкой.
Выполняя работы по ведению ведомственной статистики, Генеральная прокуратура Российской Федерации фактически осуществляет такую деятельность. Кроме того, Генеральная прокуратура РФ дала согласие на вхождение в состав субъектов официального статистического учета и была включена в их список. Соответствующее решение утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ) от 29.03.2011 № 533-р (далее – Распоряжение 533-р).
Вместе с тем высказанное нами предположение об отнесении ведомственного статистического учета органов прокуратуры к официальному требует своего уточнения, поскольку согласно ч. 5 ст. 5 ФЗ-282 официальный статистический учет должен производиться субъектами официального статистического наблюдения в соответствии с федеральным планом статистических работ. Названный план, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации 10.06.2023, ставит перед Генеральной прокуратурой Российской Федерации задачу по формированию лишь следующей официальной статистической информации:
• о преступлениях, совершенных на почве ненависти;
• следственной работе и дознании;
• рассмотрении сообщений о преступлении;
• преступлениях коррупционной направленности.
Иная информация, в том числе относящаяся к ведомственным статистическим учетам, в этот перечень не входит.
Более подробно данная проблематика будет рассмотрена в § 3.1 настоящей монографии.
Правовое регулирование отношений, которые связаны с поиском, обработкой, предоставлением и распространением официальной статистической информации, применением информационных технологий и обеспечением защиты информации и которые не урегулированы ФЗ-282, осуществляется Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Среди других НПА, актуальных для сферы ведомственной статистики органов прокуратуры, отметим:
• Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», которым регулируются общественные отношения, связанные с обработкой различными государственными органами (в том числе и органами прокуратуры) персональных данных лиц, участвующих в конституционном, гражданском, административном, уголовном судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, а также в иных случаях, например, при обращении гражданина в органы прокуратуры с жалобой или заявлением;
• Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», действие которого распространяется на общественные отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей к информации о деятельности государственных органов. При осуществлении такого доступа необходимо обеспечить достоверность, полноту и актуальность информации, соблюсти сроки и порядок её представления, создать организационно-технические и программные механизмы, облегчающие доступ и т. п.;
• Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи», который регулирует отношения в области использования электронных подписей, в том числе при исполнении государственных функций и совершении иных юридически значимых действий. Например, в органах прокуратуры такие действия совершаются в автоматизированном информационном комплексе «Надзор-WEB» (далее – АИК «Надзор-WEB») при работе с документами (их проектами) в системе электронного документооборота.
Большое значение для сферы ведомственной статистики органов прокуратуры имеет Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре).
В ст. 51 Закона о прокуратуре данные о прокурорском надзоре наряду с данными о состоянии преступности, сообщениях о преступлениях, следственной работе и дознании, включены в перечень объектов государственного единого статистического учета, который осуществляет Генеральная прокуратура Российской Федерации.
Следует отметить, что настоящая формулировка ст. 51 Закона о прокуратуре была предложена Федеральным законом от 27.12.2019 № 487-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре».
Соответствующие новации были внесены в ст. 51 в связи с созданием государственной автоматизированной системы правовой статистики (далее – ГАС ПС).
В более ранних редакциях Закона о прокуратуре деятельность Генеральной прокуратуры РФ в сфере ведомственной статистики описывалась детальнее. Так, ст. 51 данного закона, в своих редакциях со второй (от 17.11.1995) по шестидесятую включительно (от 16.12.2019), содержала уточнение, что Генеральной прокуратуры РФ устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры, т. е. указывала на конкретные задачи по ведению ведомственной статистики.
Особенностью современной трактовки ст. 51 Закона о прокуратуре является также и то, что в ней используется понятие «государственный единый статистический учет», которое отсутствует в Конституции Российской Федерации и базовом ФЗ-282. Это понятие, впервые введенное в легальный оборот также ФЗ-3, лексически диссонирует с понятием «официальный статистический учет».
Кроме того, в словосочетании «государственный единый статистический учет данных о прокурорском надзоре» содержится противоречие, поскольку, как мы уже отмечали в предыдущем параграфе, данные о прокурорском надзоре используются в сфере ведомственной статистики.
Среди подзаконных нормативных правовых актов отметим уже упоминавшиеся нами Распоряжение 533-р, а также распоряжение Правительства РФ от 17.12.2019 № 3074-р, которым утверждена «Концепция создания цифровой аналитической платформы предоставления статистических данных» (далее – Концепция ЦАП, Концепция).
В Концепции ЦАП на основе анализа недостатков информационного обеспечения государственной и ведомственной статистики делается вывод о необходимости разработки комплекса организационных, методологических, правовых мероприятий и информационных решений, обеспечивающих формирование и последующее использование единого информационного пространства статистического учета (цифровой платформы) в рамках национальной системы управления данными.
В Концепции сформулированы принципы построения единой цифровой платформы, раскрывается содержание мероприятий по ее созданию, описываются основные этапы реализации.
При беглом знакомстве с Концепцией ЦАП может сложиться впечатление, что она только косвенно затрагивает деятельность органов прокуратуры по ведению ведомственной статистики.
Это впечатление тем более усиливается, когда знакомишься с приведенным в Концепции определением ведомственной отчетности, как «отчетности, собираемой федеральными органами исполнительной власти в связи с осуществлением ими управленческих функций (кроме административных данных и официальной статистической отчетности)».
Вместе с тем положения Концепции ЦАП самым непосредственным образом обращены к субъектам официального статистического учета (к которым относится и Генеральная прокуратура РФ) и поставленная в ней задача «обеспечения скорости обработки и представления данных, интеграции на федеральном уровне статистической информации, административных данных и метаданных, получаемых различными субъектами статистического учета, применение согласованной методологии производства статистической информации на всех уровнях, а также новейших информационных технологий, в том числе позволяющих обеспечить и работу с «большими» данными», является актуальной и в систем ведомственной статистики органов прокуратуры.
Помимо отмеченных выше нормативно-правовых актов, вопросы ведомственной статистики регулируется и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Впервые цель формирования ведомственной статистической отчетности (далее – ВСО) в органах прокуратуры нашла закрепление в 2009 г. в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 18.08.2009 № 264 «Об утверждении Инструкции по формированию ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 264)[16].
Пункт 1.3 данной Инструкции, раскрывая содержание цели формирования ВСО, говорил о представлении «в установленном порядке Генеральному прокурору Российской Федерации, руководителям и работникам органов прокуратуры Российской Федерации достоверных статистических данных о результатах деятельности органов прокуратуры, а также последующее использование этих данных для совершенствования деятельности органов прокуратуры и повышения качества информационно-аналитической работы.
Приведенная формулировка была повторена и в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 8 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 8), пришедшем на смену Приказу № 264, однако она уже была использована для определения целей ведения ведомственного статистического учета.
Такие изменения в трактовке представляются справедливыми, поскольку «учет» во многих сферах человеческой деятельности считается более общим понятием по сравнению с понятием «отчетность». Так, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» устанавливает, что бухгалтерская (финансовая) отчетность формируется в рамках бухгалтерского учета.
В настоящее время базовым организационно-распорядительным документом в сфере ведомственной статистики (по аналогии с базовыми отраслевыми законами) является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2022 № 701 «Об утверждении Инструкции по ведению ведомственного статистического учета и отчетности в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее – Приказ № 701).
В данном документе претерпело изменение не только название (по сравнению с Приказом № 8).
Изменилась и цель ведения ведомственного статистического учета, которая была расширена положением об использовании актуальных и достоверных статистических данных «для принятия управленческих решений, планирования и совершенствования деятельности органов прокуратуры».
Инструкция, утвержденная Приказом № 701, раскрывает содержание процесса ведения ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, которое в определенной степени отличается от понятия «официальный статистический учет» (в трактовке ФЗ-282) и предполагает:
• разработку и утверждение форм отчетности, характеризующей результаты надзорной и иной деятельности органов прокуратуры;
• организационно-методическое обеспечение статистического наблюдения;
• формирование и представление отчетов;
• обработку, хранение, выдачу и анализ статистических данных.
Ведомственная статистическая отчетность строится на основе документов первичного учета (учетных карточек, книг, журналов, надзорных производств, актов прокурорского реагирования), общий порядок работы с которыми регламентирован приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации».
Каждый прокурорский работник лично ведет первичный учет своей деятельности и несет персональную ответственность за достоверность данных, представляемых им в учетные документы.
С внедрением современных информационных технологий в органы прокуратуры происходит постепенный переход от бумажной к электронной форме документов первичного учета (учетных карточек).
Этот процесс был начат в 2012 г., когда в ходе реализации новых полномочий в сфере правовой статистики, предусмотренных ст. 51 Закона о прокуратуре и связанных с принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», а также в целях установления единых правил учета работы прокуроров и ведения ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры по заказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации было разработано специальное программное обеспечение – модуль «Учета работы прокурора» (далее – Модуль УРП, Модуль) – позволяющее вести учет работы прокуроров и ведомственную статистическую отчетность в автоматизированном режиме.
В целях регламентации работы Модуля УРП были разработаны и утверждены необходимые организационно-распорядительные документы.
Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18.07.2013 № 295 была утверждена и введена в действие Временная инструкция по учету работы прокуроров, которая ориентировала 12 подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации и четыре региональные прокуратуры (Ставропольского края, Воронежской, Псковской и Ростовской областей) на использование Модуля УРП[17].
Временная инструкция устанавливала список электронных карточек первичного учета – учетных форм (всего 29 карточек), их реквизитный состав и единый порядок заполнения, список и содержание справочников, применяемых при заполнении учетных форм (всего 50 справочников), правила формирования ведомственных статистических отчетов, а также хранения, выдачи и анализа учетных форм и отчетов.
В дальнейшем с освоением Модуля УРП и наработкой опыта его использования, приказами Генерального прокурора Российской Федерации, во Временную инструкцию вносились многочисленные изменения, касающиеся увеличения числа прокуратур, участвующих в эксплуатации Модуля, более подробной детализации учетных форм и расширения списка справочников.
Достаточно сказать, что в 2018 г. в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.04.2018 № 183 «О проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики», количество подразделений Генеральной прокуратуры РФ и иных органов прокуратуры, работающих с Модулем, увеличилось до 20, учетных карточек – до 47, а справочников – до 78.
Сегодня эксплуатация Модуля УРП осуществляется согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 21.01.2022 № 15 «О проведении опытной эксплуатации модуля “Учет работы прокуроров” специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики» (далее – Приказ № 15).
Как уже было отмечено, ведомственная статистическая отчетность формируется на основе документов первичного учета, заполняемых прокурорскими работниками в бумажном и (или) электронном виде.
В целях ускорения процесса создания ведомственных отчетов и повышения его качества в органах прокуратуры начиная с 2007 г. используется специальное программное обеспечение «Автоматизированное рабочее место “Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации”» (далее – СПО АРМ «Статистика»)[18].
В настоящее время порядок автоматизированной подготовки форм ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры регламентирован приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.10.2017 № 695 «О порядке подготовки форм статистической отчетности в электронном виде с использованием специального программного обеспечения “Автоматизированное рабочее место "Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации"”».
О проекте
О подписке