Преамбула

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Положения преамбулы комментируемого Закона определяют понятие недр (абз. 1), а также предмет регулирования данного Закона или, говоря иначе, – сферу применения данного Закона. Согласно правилам юридической техники преамбула (введение) не является обязательной частью законодательного акта. Из юридико-технических требований, предъявляемых к преамбулярной части федерального закона, целесообразно упомянуть о двух следующих: преамбула не содержит самостоятельные нормативные предписания и не формулирует предмет регулирования законопроекта (см. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490^[76]).

Первый абзац преамбулы комментируемого Закона содержит определение понятия недр. Таковыми являются часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Это определение воспроизведено в национальном стандарте РФ ГОСТ Р 8.645-2008 «Государственная система обеспечения единства измерений. Метрологическое обеспечение работ по геологическому изучению, использованию и охране недр в Российской Федерации. Основные положения»^[77], утв. и введ. в действие Приказом Ростехрегулирования от 15 октября 2008 г. № 259-ст^[78].

В этом же стандарте даны следующие определения:

геологическое изучение недр – вид пользования недрами, включающий в себя проведение регионального геологического изучения, поисков и оценку месторождений полезных ископаемых;

недропользование – выполнение работ, соответствующих лицензии на право геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, использования и захоронения отходов производства, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

охрана недр – система мероприятий, осуществляемых с целью наиболее полного (комплексного) извлечения полезных ископаемых из недр и максимально возможного и экономически целесообразного уменьшения потерь при разработке месторождений, а также сохранения геологической среды в состоянии равновесия с техногенными воздействиями.

В положениях абз. 2 и 3 преамбулы комментируемого Закона определен предмет регулирования данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Положения абз. 2 преамбулы комментируемого Закона в качестве элементов предмета регулирования данного Закона называют отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней (до внесения изменения Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 205-ФЗ речь шла об использовании отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств), специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Данный абзац изложен с 1 февраля 2015 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ. В прежней редакции абзаца предусматривалось, что комментируемый Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. До внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 219-ФЗ изменения указывалось не на рапу лиманов и озер, а на рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Упомянутый Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ (а им внесен ряд изменений в комментируемый Закон), принят в целях совершенствования правового регулирования разработки месторождений углеводородного сырья в части квалификации вод, попутно добываемых и используемых при добыче углеводородного сырья. В рамках характеристики проблемы, для решения которых вносятся изменения, в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ, указывалось следующее: в настоящее время в законодательстве РФ неоднозначно квалифицируются попутно добываемые в больших количествах одновременно с нефтью и газом и подвергаемые обратной закачке в глубокие подземные горизонты и пласты горных пород минерализованные пластовые воды и воды, используемые при промысловой подготовке нефти; в российской и мировой практике обратная закачка (размещение) попутно добываемых вод в недра широко применяется как природоохранное мероприятие, требующее от недропользователя значительных затрат; размещение вод в пластах горных пород осуществляется в соответствии с утвержденными в установленном порядке техническими проектами после проведения предусмотренных законодательством экспертиз, в т. ч. – экспертизы на соблюдение природоохранных требований, и получения согласований уполномоченных органов, является согласованным проектным решением, предусмотренным проектной документацией на разработку месторождений углеводородного сырья.

Абзац 3 преамбулы комментируемого Закона содержит положения, которые также можно рассматривать как определяющие предмет регулирования данного Закона. Так, в данном абзаце установлено, что комментируемый Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан России, а также прав пользователей недр. В то же время нельзя не отметить, что эти положения носят в большей степени декларативный характер.

Комментируемый Закон, подписанный Президентом РСФСР 21 февраля 1992 г. и кодифицированный под № 2395-1, заменил собой Кодекс РСФСР о недрах, утв. Законом РСФСР от 9 июля 1976 г.^[79] Данный Кодекс, который отсылал также к Основам законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, утв. Законом СССР от 9 июля 1975 г.^[80], признан утратившим силу в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 21 февраля 1992 г. № 2396-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О недрах»^[81].

В соответствии с Федеральным законом от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»^[82] комментируемый Закон был изложен полностью в новой редакции, однако это не означает, что в него были внесены радикальные изменения. В дальнейшем в комментируемый Закон неоднократно вносились изменения, которые проанализированы при рассмотрении соответствующих норм данного Закона.

Особенности правового регулирования отношений в сфере пользования недрами в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя определяет Закон об особенностях пользования недрами в связи с принятием в Россию Республики Крым, что и закреплено в его ст. 1.

Раздел I. Общие положения

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о недрах

Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Настоящий Закон действует на всей территории Российской Федерации, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему Закону.

В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют настоящий Закон и иные федеральные законы.

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных настоящим Законом.

Отношения недропользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции».

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет основу законодательства РФ о недрах, а также структуру системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль законодательства. При этом понятие «законодательство» использовано в широком его смысле, т. е. охватывающем не только непосредственно законодательные, но и иные нормативные правовые акты.

Согласно части 1 комментируемой статьи законодательство РФ о недрах основывается на Конституции РФ. Данное положение не только воспроизводит один из таких элементов основ конституционного строя, закрепленного в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, как верховенство данной Конституции на всей территории России. Как представляется, в рассматриваемом положении ч. 1 комментируемой статьи подчеркивается комплексный характер законодательства РФ о недрах – самостоятельной отрасли законодательства РФ, не являющейся подотраслью других законодательных отраслей.

Среди конституционных положений, на которых основывается законодательство РФ о недрах, следует назвать, прежде всего, следующие: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 36); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, разграничение государственной собственности, природопользование и законодательство о недрах находятся в совместном ведении России и ее субъектов (п. «в», «г», «д» и «к» ч. 1 ст. 72).

Именно на основании положения п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего законодательство о недрах к предметам совместного ведения России и ее субъектов, основано определение в ч. 1 комментируемой статьи двухуровневой структуры системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль законодательства: 1) комментируемый Закон и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты; 2) принимаемые в соответствии с комментируемым Законом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Статья 3 Закона об особенностях пользования недрами в связи с принятием в Россию Республики Крым определяет следующие особенности осуществления пользования недрами на участках недр, расположенных на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя:

к отношениям, связанным с осуществлением пользования недрами на участках недр, расположенных на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, применяются положения комментируемого Закона с учетом особенностей, установленных названным Законом об особенностях пользования недрами в связи с принятием в Россию Республики Крым (ч. 1);

пользование участками недр на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя на основании специальных разрешений (лицензий), выданных государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя»^[83] (т. е. до 18 марта 2014 г.), осуществляется на условиях таких специальных разрешений (лицензий) в соответствии со ст. 12 указанного Закона (ч. 2);

специальные разрешения (лицензии), выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя до дня вступления в силу Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (т. е. до 18 марта 2014 г.), а также условия таких специальных разрешений (лицензий) изменению и переоформлению не подлежат. Продление срока действия таких специальных разрешений (лицензий) не допускается (ч. 3);

до 1 января 2017 г. пользователи недр на участках недр, указанных в ч. 2 данной статьи, имеющие действующие специальные разрешения (лицензии), выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя до дня вступления в силу Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (т. е. до 18 марта 2014 г.), вправе обратиться с заявкой для оформления на такие участки недр лицензий на пользование недрами: 1) в порядке, установленном Правительством РФ, в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, за исключением участков недр местного значения; 2) в порядке, установленном органами государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя, в органы государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя – в отношении участков недр местного значения (ч. 4);

к заявке прилагаются специальные разрешения (лицензии), указанные в ч. 2 данной статьи, а в случае, указанном в п. 1 ч. 4 данной статьи, также заверенный в соответствии со ст. 81 Основ законодательства РФ о нотариате перевод таких специальных разрешений (лицензий) на русский язык (ч. 5);

в процессе рассмотрения поступивших заявок и оформления лицензий на пользование недрами учитываются условия специальных разрешений (лицензий), выданных государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя до дня вступления в силу Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (т. е. до 18 марта 2014 г.), если такие условия не противоречат комментируемому Закону (ч. 6);