1.2. Международно-правовые основы противодействия коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

В мае 1994 г. Совет министров ОЭСР принял Рекомендацию Совета о взяточничестве в международных деловых операциях, в которой просил членов Совета предпринять конкретные и значимые шаги для внесения поправок в свои законы, налоговые системы, требования к ведению бухгалтерского учета и отчетности, процедуры государственных закупок^[4].

В 1997 г. все 29 стран – членов ОЭСР и пять стран, не являющихся членами, согласились подписать Конвенцию ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных деловых операциях. Конвенция ОЭСР обязывала подписавшие страны соответствовать модели США, запрещающей взяточничество и отмывание денег. Затем эта модель получила дальнейшее развитие в КПК ООН (UNCAC), которая содержала новые обязательства по обеспечению прозрачности в закупках и в настоящее время представляет собой самое широкое международное обязательство по борьбе с глобальной коррупцией^[5].

Рассмотрим международные правовые документы противодействия коррупции подробнее^[6].

Конвенция ООН против коррупции (UNCAC). UNCAC была принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и вступила в силу 14 декабря 2005 г. Она требует криминализации широкого спектра деяний коррупционной направленности, если они еще не являются преступлениями по внутреннему законодательству, включая такие формы коррупции, как торговля влиянием, сокрытие и отмывание доходов от коррупции.

В гл. II «Превентивные меры» UNCAC содержится ряд специальных положений (ст. 7–10, 13), направленных на интеграцию рациональной практики закупок в более широкую антикоррупционную инициативу. В указанных статьях, в частности, рассматриваются вопросы, связанные с прозрачностью в государственном секторе, такие как создание кодексов поведения государственных должностных лиц, обеспечение транспарентности государственных закупок и прозрачности государственных финансов; меры, которые государства должны принять в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы.

Для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции, ст. 9 UNCAC предусматривает необходимость:

а) создания потенциальным участникам торгов возможностей для подготовки и представления их тендерных заявок;

b) установления транспарентности проведения торгов;

c) принятия объективных решений о публичных закупках;

d) создания системы контроля за соблюдением правил или процедур торгов, включая эффективную систему их обжалования;

e) мер по регулированию добросовестности персонала, который несет ответственность за закупки.

СНГ. Антикоррупционные стандарты в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок приняты на уровне стран СНГ. Так, Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»^[7] среди приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики отмечает государственные закупки (ч. 1 ст. 5). Эта сфера правового регулирования отнесена «к числу приоритетных для реализации мер антикоррупционной политики и является обязательным основанием для разработки специализированных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты и иные меры борьбы с коррупцией» (ч. 2 ст. 5).

К антикоррупционным стандартам в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок (ст. 27) Модельный закон относит:

1) гарантии на использование экономических (рыночных) критериев определения победителей торгов (конкурсов) на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд;

2) ограничения:

– на внеконкурсное и закрытое проведение торгов на размещение заказов и закупку продукции для государственных и муниципальных нужд;

– введение квалификационных требований, предъявляемых к поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд, без проведения антикоррупционной экспертизы таких требований;

– участие в торгах лиц, имеющих судимость за коррупционные преступления либо преступления, связанные с коррупционными, или совершивших иные коррупционные правонарушения при участии в предыдущих торгах;

3) запреты:

– на установление и использование любых условий и процедур, ограничивающих свободную конкуренцию поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом;

– немотивированное отклонение заявок на участие в соответствующих торгах или принятие решения об отмене либо закрытии торгов;

– создание любых препятствий, за исключением случаев, предусмотренных национальным законодательством об охране государственной, коммерческой или иной тайны, к освещению средствами массовой информации хода и результатов торгов на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, а также для доступа средств массовой информации, заинтересованных организаций и граждан к протоколам процедур закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;

– выставление любых, не предусмотренных законом, требований по установлению подлинности документов, подтверждающих квалификацию поставщика;

– участие на стороне учредителей таких торгов и поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд супругов и близких родственников лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, которые могут оказывать прямое влияние на процесс формирования, размещение и контроль над проведением государственных и муниципальных закупок.

Директивы ЕС о государственных закупках^[8]. ЕС имеет наиболее развитую систему государственных закупок, охватывающую различные страны мира. Тем не менее, по разным оценкам, коррупция в государственных закупках обходится примерно в 5 млрд евро в год по всему Европейскому Союзу^[9].

Директивы ЕС:

– Директива 89/665/ЕЭС от 21 декабря 1989 г. «О средствах правовой защиты в государственном секторе ЕС»;

– Директива 92/13/ЕЭС от 25 февраля 1992 г. «О средствах правовой защиты в секторе коммунальных услуг ЕС»;

– Директива 2009/81/EC от 13 июля 2009 г. «Об обороне и чувствительных закупках для обеспечения безопасности»;

– Директива 2014/24/ЕС от 26 февраля 2014 г., заменяющая Директиву 2004/18 / ЕС, охватывает контракты на общественные работы, контракты на государственные поставки и на общественные услуги;

– Директива 2014/25/ЕС от 26 февраля 2014 г., заменяющая Директиву 2004/17/EC, охватывает процедуры закупок предприятий, работающих в секторах водных, энергетических, транспортных и почтовых услуг;

– Директива 2014/23/ЕС от 26 февраля 2014 г. «О заключении концессионных договоров»;

– Директива 2014/55/ЕС от 16 апреля 2014 г. «Об электронном выставлении счетов в государственных закупках».

Для достижения целей справедливости, конкуренции и соотношения цены и качества директивы требуют реализации эффективных и действенных процессов закупок, для чего требуются адекватные меры контроля для поощрения конкуренции и минимизации риска мошенничества, коррупции, растрат и неправильного управления государственными средствами. Поэтому транспарентность считается одним из наиболее эффективных инструментов сдерживания коррупции и обеспечения оптимальности затрат. Прозрачность в сфере закупок – это публикации закупочной политики, планов закупок, объявлений о тендерах, информация о критериях оценки в тендерной документации, публикация решений о заключении договоров и цен, установление надлежащих и своевременных механизмов подачи жалоб и внедрение мер по урегулированию конфликта интересов, требования к раскрытию информации в сфере государственных закупок должностных лиц. Данные меры призваны обеспечить проведение справедливых, равноправных и недискриминационных процедур. Транспарентность повышается благодаря эффективным мерам по управлению государственными закупками, включая проведение мониторинга систем закупок государств – членов ЕС и выполнение требований, адресованных государствам-членам представлять определенные доклады о функционировании их систем.

Правовая база Совета Европы по борьбе с коррупцией. Совет Европы поддерживает и развивает плюралистическую демократию, права человека и верховенство закона и играет ведущую роль в борьбе с коррупцией, которая представляет угрозу для самих основ этих ценностей.