Реализация рациональной транспортной политики

Как показывает наш краткий обзор событий, развитие городских транспортных систем за последние десятилетия было отмечено рядом значимых изменений и инноваций, а также многими ошибками, повлекшими за собой серьезные последствия. Общий вывод состоит в том, что процессы городского транспортного планирования и управления транспортной системой города существенно более сложные, чем это представлялось общественности и большинству политических лидеров. Более того, многие эксперты по городским транспортным системам не смогли предвидеть реальное развитие событий и до сих пор все еще пытаются разобраться в сути взаимодействия между городами и их транспортными системами.

В самом общем плане можно утверждать, что транспорт – одна из многих функций в сложном организме города. В главе 2 мы детально рассматриваем вопрос о важнейшей роли транспорта в каждом городе, о том, что транспорт выполняет функцию «кровообращения», соединяя все прочие подсистемы и функции города, такие как расселение, экономическая и социальная жизнь и т. д. Тем не менее, несмотря на всю свою важность, транспорт не должен доминировать над всеми прочими сторонами городской жизни. Опыт показывает, что транспортная система может не только стимулировать развитие города, но и разрушать его базовые качества, такие как устойчивость функционирования и удобство для жизни.

Выше мы представили картину развития городских транспортных систем за последние десятилетия, а также поэтапного формирования рациональной транспортной политики и совокупности мер, реализующих эту политику. Для более полного понимания специфики городских транспортных систем необходимо рассмотреть всю совокупность влияющих на них элементов: от взаимоотношений этих систем с развитием и жизнедеятельностью городских районов до организационных структур, отвечающих за те или иные виды транспорта. На табл. 0.1 представлены основные ресурсы, структуры и действия, которые обеспечивают формирование и функционирование городских транспортных систем.

Представленная здесь диаграмма рациональной транспортной политики весьма полезный инструмент для сравнения транспортных систем в различных городах мира, а также оценки их эффективности и требуемых улучшений.

В первом столбце таблицы представлены, в соответствии с практическим опытом многих городов мира, основные ресурсы, необходимые для формирования и функционирования городских транспортных систем. В их число входят, разумеется, технологический и финансовый ресурсы, а также ресурс общественно-политической поддержки. Здесь следует обратить внимание на особо важную роль интеллектуального ресурса—понимание роли и места транспортной системы в деле формирования удобного для жизни города.

ТАБЛИЦА 0.1.

Рациональная транспортная политика: формулировка целей и практическая реализация

Что касается организационных структур (второй столбец), то, согласно результатам обследований многих городов мира, в большинстве из них имеются планирующие организации, осуществляющие свои функции не в формальных административных границах города, а на территории всей реально сложившейся агломерации. Здесь также, как правило, существуют «зонтичные» структуры, осуществляющие интеграцию услуг компаний-перевозчиков на всех видах общественного транспорта. И, наконец, чрезвычайно важную роль в деле создания городов, удобных для жизни, играют государственные структуры, призванные разрабатывать и осуществлять транспортную политику, так сказать, верхнего уровня.

Наконец, в третьем столбце представлены конкретные действия по выбору и реализации транспортной политики, направленной на создание сбалансированной транспортной системы. Здесь подразумеваются все вышеупомянутые меры по стимулированию использования общественного транспорта и уменьшению привлекательности автомобильных поездок.

Транспортная специфика типологически различных городов

Средние и крупные города сталкиваются с проблемой хронических заторов даже в случае вполне умеренных темпов роста автомобилизации. Заторы снижают мобильность населения, а также приводят к значительным потерям времени и нерационально высоким транспортным издержкам. Что касается крупных городов с высоким уровнем автомобилизации, то здесь хронические заторы не только приводят к неэффективности транспортной системы как таковой, но и наносят серьезный ущерб экономической активности и качеству городской среды. В долгосрочном плане города теряют устойчивость функционирования и становятся неудобными для жизни. По характеру возникающих транспортных проблем и типичным подходам к их решению все города мира можно разбить на несколько основных категорий.

Города, не сумевшие решить свои транспортные проблемы

В эту категорию мы включили города промышленно развитых стран мира, условия движения и перевозок в которых остаются неудовлетворительными. Использование автомобилей здесь, как правило, не ограничивается. Это приводит к хроническим заторам в утренние и вечерние часы пик, а также зачастую в любое другое время суток. Общественный транспорт как альтернатива автомобильным поездкам используется здесь в недостаточной мере. Маршрутные автобусы и троллейбусы работают в общем потоке транспортных средств, то есть стоят в заторах, формируемых в основном частными автомобилями. Не уделяется должного внимания обеспечению безопасности и комфорта пешеходных сообщений.

Причины всех этих явлений связаны, как правило, с низким уровнем понимания транспортных проблем, а также отсутствием политической воли к установлению системных приоритетов для массового пассажирского транспорта, которые логически вытекают из его важнейших общественных функций и бесспорно большей эффективности. Координационные структуры либо слабы, либо вообще отсутствуют, в результате чего города не располагают скоординированной транспортной политикой, необходимой для разработки и реализации рационального комплексного плана действий.

Политические лидеры в таких городах все еще утешают себя любительскими суждениями, что, мол, заторы – непременный спутник экономического прогресса и поэтому неизбежно сопровождают рост автомобилизации. Эти суждения дают основания для фаталистического подхода к проблеме заторов: мол, никаких существенных сдвигов в ее решении во всех случаях достичь невозможно.

Анализируя ситуацию в таких городах в рамках нашей классификационной диаграммы (рис. 0.1), мы всегда обнаружим отсутствие некоторых критически важных элементов. Здесь отсутствует адекватное понимание функциональной роли транспортной системы города, не выстроены четкие отношения между администрациями города, прилегающего региона и муниципалитетами, входящими в агломерацию, нет ясности в основных направлениях транспортной политики, механизмах их реализации и финансирования.

Наконец, здесь отсутствует ясное представление о желаемом перспективном облике агломерации в целом и ее городского ядра в частности. Точнее говоря, эти представления носят слишком абстрактный характер, чтобы на их основе можно было сформулировать конкретные цели транспортной политики и сформировать конкретные планы действий.

Города, сумевшие достичь реального прогресса

Изучение ситуации во многих городах мира показывает, что отмеченные выше дефекты транспортной системы и неудобства для жителей вовсе не являются неизбежными. В некоторых городах (количество которых относительно невелико, но неуклонно растет!) были предприняты успешные попытки применения системного подхода к городскому транспортному планированию. Были четко определены проблемы, созданы необходимые организационные структуры, выработана сбалансированная транспортная политика, реализован комплекс действенных мер на пути к формированию города, удобного для жизни.

Типичные примеры «прогрессивных» городов – Сингапур, Мюнхен, Штутгарт, Ванкувер, Вена, Осло, Портленд (США). Анализ их опыта в рамках нашей классификационной диаграммы указывает на их коренные отличия от городов, не сумевших решить свои транспортные проблемы. В каждом из «прогрессивных» городов сложился твердый политический и общественный консенсус по поводу того, какая модель городской среды является желаемой и, следовательно, к достижению каких целей надо стремиться. Здесь созданы административные структуры, которые отвечают за разработку интермодальной транспортной политики и осуществляют координацию всех практических мер, направленных на улучшение работы общественного транспорта и организации дорожного движения.

Города развивающихся стран

Большинство городов в развивающихся странах сталкивается с серьезными транспортными проблемами. Здесь сказывается прежде всего дефицит технических знаний, а также ограниченность финансовых ресурсов, за доступ к которым транспортным системам приходится конкурировать с такими приоритетными сферами, как образование, здравоохранение и т. д. Трудность решения транспортных проблем усугубляется ростом городов, темпы которого здесь гораздо выше, чем в промышленно развитых странах.

Императивной необходимостью является здесь развитие высокопроизводительных систем общественного транспорта, работающих на обособленных путевых конструкциях и/или на обособленных полосах движения. В первом случае речь идет о метрополитенах и системах LRT, сооружение которых требует крупных инвестиций. Во втором случае – о трамвайных и автобусных маршрутах, где использование обособленных полос строго по назначению предполагает четкую работу дорожной полиции. Между тем совершенно очевидно, что оба упомянутых ресурса здесь в большом дефиците.

Города России и других постсоветских стран

В условиях быстрого роста автомобилизации, характерного для всех стран с переходной экономикой, Россия, другие постсоветские республики, Китай и в некоторой степени Индия находятся в относительно лучшем положении, чем прочие развивающиеся страны. Тому есть несколько причин.

Если говорить о России, то здесь имеется серьезный экспертный потенциал по всему кругу вопросов развития общественного транспорта, существует давняя традиция городского планирования, да и финансовые возможности гораздо выше, чем в развивающихся странах. Основная трудность состоит в том, что в России (как и в других постсоветских странах) нет опыта принятия решений, адаптированных к растущему парку частных автомобилей и условиям высокоинтенсивного городского трафика, то есть опыта нахождения ответов примерно на те же вызовы, с которыми западные страны столкнулись более полувека назад.

В этой связи весьма важен вопрос о том, сумеют ли российские специалисты перенять адекватным образом опыт западных городов, включая подходы к проектированию современных улиц и скоростных магистралей, технологий организации дорожного движения и управления транспортными системами. Однако еще более важно извлечь уроки из многочисленных ошибок, совершенных в разное время на Западе, и избежать их повторения. Главной из этих ошибок было забвение принципов широкого системного подхода к интермодальному транспортному планированию, понимаемому как неотъемлемая составная часть городского планирования в целом. Везде, где четко следовали этим принципам, удалось сделать города удобными для жизни и выйти на траекторию устойчивого развития. Именно по этой причине города России должны быть сориентированы на опыт «прогрессивных» городов, о которых мы говорили выше. Описанию их практики во многом посвящена вся наша книга.