Прогрессивные решения, или сбалансированная транспортная политика

В ряде стран и отдельных городов, где наличие эффективных политических лидеров совпало по времени и месту с наличием продвинутой школы транспортного планирования, главным вектором транспортной политики стал решительный отказ от «автомобильной зависимости». Идеологии и практике, основанным на приспособлении к доминированию автомобилей в ущерб общественному транспорту, пешеходным и всем прочим видам сообщения, была противопоставлена идея городов, удобных для жизни. При этом признаком удобного для жизни города признавалось сочетание здоровой экономики и стабильных социальных отношений с гуманитарно-ориентированной городской средой, практически недостижимой в «автомобильно-зависимых» городах. Транспортные планировщики из Германии, Швейцарии, Нидерландов, Бельгии, Швеции и ряда других стран, а также из таких городов, как Сингапур, Штутгарт, Ванкувер и Вена, пришли к единодушному признанию того факта, что города с автомобильным доминированием не могут быть удобными для жизни.

На пути к формированию сбалансированной транспортной системы, где доминирует общественный транспорт и пешеходные сообщения, а заторы становятся не нормой, а исключением из правил, города должны применять два набора политических мер:

• содействие (стимулирование, поощрение) использования общественного транспорта за счет улучшения качества массовых перевозок, в частности – обеспечения независимости работы маршрутов и линий общественного транспорта от уровня загрузки улично-дорожной сети;

• противодействие (уменьшение привлекательности, антистимулирование) автомобильным поездкам посредством регулятивных, ценовых и планировочных мер.

Меры, стимулирующие использование общественного транспорта, – это не только улучшение качества его услуг, но и создание условий для максимального удобства и привлекательности пешеходных передвижений, активизация которых – непременный спутник уменьшения доли автомобильных поездок в структуре городских сообщений. Этот структурный сдвиг будет особенно ощутимым, если меры содействия использованию общественного транспорта реализуются в комплексе с мерами антистимулирования автомобильных поездок.

Систематическое описание мер, стимулирующих использование общественного транспорта, представлено в главах 6 и 7. Здесь мы дадим краткое описание наиболее важных из этих мер, опробованных во многих городах мира.

Метрополитены функционируют сегодня во множестве городов по всему миру: с 1955 по 2010 г. количество этих транспортных систем выросло с 20 до 110. Сооружение метрополитенов преследует две главные цели.

Во-первых, при выполнении больших объемов пассажирских перевозок в мегаполисах метрополитены превосходят любой иной вид транспорта по показателям скорости, надежности, безопасности, а также удельных затрат в расчете на одного пассажира. Это главное преимущество метрополитенов в равной мере проявляется в крупнейших городах как развивающихся, так и промышленно развитых стран – к примеру, в Каракасе, Сан-Паулу, Москве, Токио, Сеуле и Пекине. Во-вторых, метрополитены (при соблюдении надлежащих стандартов надежности, комфортной скорости и качества перевозок) способны создать привлекательную альтернативу автомобильным поездкам. Эта цель является доминирующей для городов меньшего размера, в основном для городов промышленно развитых стран с высоким уровнем автомобилизации населения, таких как Осло, Лион, Стокгольм и Вена. Наличие метрополитенов оказывают значительное влияние на развитие городов, характер застройки и землепользования. Эти транспортные системы обеспечивают высокую мобильность населения на всей территории крупных городов, включая плотно застроенные городские центры и транспортные коридоры, связывающие центр и периферию. За счет высоких провозных возможностей и внеуличного трассирования метрополитены в значительной мере снижают загрузку улично-дорожной сети и спрос на места для парковки. В результате город становится более удобным для жизни, а его функционирование – более устойчивым.

Существовала тенденция, в рамках которой города по мере развития сети метрополитенов отказывались от трамваев и ограничивались бимодальной системой, состоящей из метро и «уличных» автобусных маршрутов, работающих в общем потоке транспортных средств. Так было в Лондоне, Нью-Йорке, Вашингтоне, Париже, Гамбурге и многих других городах. Эта бимодальная модель оказалась, однако, не слишком эффективной: автобусные маршруты, работающие в общем потоке транспортных средств, не могли обеспечить приемлемую скорость и надежность перевозок, а метрополитены не гарантировали достаточную зону покрытия городской территории ввиду высокой стоимости сооружения новых линий.

В последние десятилетия стало очевидным, что для большинства крупных городов необходим тот или иной вид общественного транспорта, занимающий промежуточное место между метрополитенами и «уличными» автобусными маршрутами. Такой «промежуточный» вид транспорта обязан располагать правом преимущественного проезда ROW-B с приоритетной фазой светофорного регулирования на перекрестках. Для его сооружения требуется в 3– 5 раз меньшие инвестиции, чем для метрополитенов, а обеспечивает он значительно более высокий уровень обслуживания, чем «уличные» автобусные маршруты.

Роль таких «промежуточных» видов общественного транспорта наиболее успешно играют системы LRT, известные также под названиями «легкое метро» или Stadtbahn в Германии. В последние десятилетия системы LRT были построены примерно в 100 городах мира. В большинстве случаев LRT представляли собой продвинутые варианты традиционных трамвайных линий. В них предусматривалось обособленные низкошумные путевые конструкции, трассированные по осевой линии городских улиц, и сочлененные комфортные вагоны большой вместимости. В центральной части города линии LRT могли иметь небольшие тоннельные участки, а также участки, проходящие через пешеходные зоны.

По своим эксплуатационным показателям «легкое метро» гораздо больше похоже на метрополитен, чем на обычные трамвайные линии. Эта транспортная система допускает множество разновидностей. В некоторых случаях она дополняет метрополитены в центральной части города или же в пригородных районах (Париж, Лондон, Берлин, Сан-Франциско). В других городах, таких как Кельн, Штутгарт, Даллас, Калгари, Бирмингем, «легкое метро» является базовой системой общественного транспорта, обслуживающей крупные транспортные коридоры «город – пригород».

В последние годы во многих городах мира, особенно в развивающихся странах (Бразилия, Мексика, Китай), были введены в эксплуатацию системы автобусных и троллейбусных маршрутов, трассированные на всем своем протяжении исключительно по обособленным полосам. Эти системы скоростных автобусных перевозок (их сокращенное название BRT стало теперь общепринятым) отличаются от LRT меньшей капиталоемкостью, но более высокими эксплуатационными затратами, обусловленными большей трудоемкостью: водитель в системе BRT управляет автобусом с номинальной вместимостью 80 -140 пассажиро-мест, в то время как в LRT—поездом, рассчитанным на 250– 750 пассажиро-мест. С другой стороны, сооружение BRT требует меньше времени, чем строительство LRT: примеры Боготы (Колумбия), Пекина (Китай) и Ахмадабада (Индия) показывают, что время, необходимое для появления систем BRT, в самом деле весьма невелико. Эксплуатационные показатели BRT (скорость сообщения и регулярность движения) во многом зависят от работы местной полиции по обеспечению условий приоритетного проезда. К сожалению, во многих городах полиция работает чрезвычайно неэффективно.

Кроме того, решениями местных политических лидеров либо судебных инстанций обособленным полосам BRT зачастую возвращался статус полос общего пользования: на них (из соображений «справедливой конкуренции»!) допускались все автобусы и микроавтобусы. Обособленные полосы немедленно превращались в плотно загруженные коридоры с дезорганизованным движением. Очевидно, что для путевых конструкций LRT такая ситуация невозможна: независимо от любых политических или судебных решений «антимонопольного» толка автомобили по рельсовым путям не поедут.

В части комфорта и качества перевозок системы BRT уступают рельсовым транспортным системам, при этом, разумеется, услуги BRT намного лучше тех, которые способны обеспечить рейсовые автобусы и микроавтобусы, работающие на перегруженных улицах без каких-либо приоритетов в движении. Можно утверждать, что внедрение BRT способствует переключению на общественный транспорт значительных объемов пассажирских перевозок и заметно улучшает мобильность города.

Устройство локальных обособленных полос на тех или иных участках улично-дорожной сети значительно менее эффективно, чем сооружение целостных систем BRT. Однако и это несложное мероприятие способно улучшить работу троллейбусных и автобусных маршрутов и тем самым способствовать уменьшению заторов за счет переключения на общественный транспорт некоторого количества ежедневных автомобилистов.

В дополнение к описанным выше инженерным мерам, направленным на улучшение работы общественного транспорта, во многих городах Европы и ряда стран Восточной Азии предлагались также многочисленные нововведения организационно-управленческого и тарифного плана. Следует упомянуть, в частности, введение тех или иных систем самообслуживания при оплате проезда, электронных смарт-карт, сквозных тарифов для поездок на различных видах общественного транспорта. Особый интерес представляют мероприятия, направленные на организационную и технологическую интеграцию различных видов общественного транспорта. Здесь мы остановимся на двух особенно успешных инновациях в данной сфере.

Во-первых, обратим внимание на значительный прогресс, достигнутый во многих городах мира в деле интеграции различных видов массового городского транспорта. Для пассажира наилучший сценарий имеет место, когда все виды общественного транспорта – метрополитен, городские и пригородные автобусы, пригородные линии железных дорог – представляют собой интегрированную систему с удобными пересадочными узлами, согласованными расписаниями и сквозными тарифами. Во многих городах, однако, ничего подобного не наблюдалось. Наличие множества независимых транспортных компаний, принадлежащих различным собственникам, приводило к тому, что каждая поездка несколькими видами транспорта (или несколькими маршрутами) оборачивалась для пассажира потерями времени по причине несогласованных расписаний, а также необходимостью повторной оплаты проезда. В последние десятилетия во многих городах были внедрены единые билеты на проезд общественным транспортом, действующие на линиях и маршрутах, обсуживаемых любыми компаниями-перевозчиками. Распределение доходов от продажи таких билетов между компаниями-перевозчиками осуществлялось на основе взаимно согласованных расчетных формул. Такая интеграция пользовалась повсеместной поддержкой общественности, и ее введение столь же повсеместно приводило к заметному увеличению объемов перевозок общественным транспортом.

Следует рассказать и о противоположной тенденции, которая наблюдалась в Великобритании в середине 1980-х гг. Руководствуясь консервативными идеологическими клише, британское правительство провозгласило, что перевод общественного транспорта на принципы «свободного рынка» приведет к экономии затрат и увеличению количества перевозимых пассажиров и доходов от перевозок. Открытие сферы общественного транспорта для неконтролируемой конкуренции многих частных компаний привело к разрушению координированной перевозочной системы, крайним неудобствам для пассажиров и 30-процентному снижению суммарного объема перевозок. Это был очевидный и вполне предсказуемый провал попыток механического использования принципов «свободного рынка» в системах общественного транспорта.

В то же время британские идеи по поводу повышения экономической эффективности систем общественного транспорта за счет внесения в их работу элементов конкуренции были восприняты и с успехом использованы по всему миру. Те или иные формы контрактации компаний-перевозчиков на конкурентной основе используются в настоящее время во многих городах, особенно в Европе. Тем не менее в отличие от первоначального (и неудачного!) опыта Великобритании 1980-х гг. конкуренция компаний-перевозчиков начинается и заканчивается здесь этапом конкурсных торгов. Далее пассажирам предлагается единая интегрированная система транспортных услуг. Можно утверждать, что идея повышения эффективности работы общественного транспорта за счет использования конкуренции компаний-перевозчиков вполне продуктивна. Однако во всех городах мира, где эта идея успешно сработала, соблюдался важнейший принцип: любые организационно-управленческие изменения не должны снижать качество перевозок пассажиров. Тем самым утверждалась главная цель общественного транспорта—служение общественным интересам.

Британский опыт «дерегулирования» должен послужить серьезным предостережением для тех городов России, где традиционные муниципальные компании-перевозчики были поставлены в условия неконтролируемой конкуренции с частными перевозчиками, предложившими горожанам транспортные услуги хотя и невысокого качества, но по весьма гибким схемам и приемлемым тарифам. Массовое предложение дешевых транспортных услуг имеет очевидные преимущества с позиций краткосрочных интересов города, однако нельзя не учитывать, что в долгосрочном плане такая политика неизбежно приводит к разрушению интегрированной системы общественного транспорта и массовому переключению пассажиров на автомобильные поездки.

В качестве еще одной важнейшей инновации следует назвать опыт многих городов мира по интеграции пригородных железнодорожных линий и внутригородских систем общественного транспорта. До 1960-х гг. многие города располагали пригородными железнодорожными линиями, которые на регулярной основе или маятниковыми (утренними и вечерними) поездами перевозили пассажиров из пригородов в центр города и обратно. Однако эти линии, находившиеся под управлением национальных железнодорожных администраций, во многих случаях действовали совершенно независимо от систем городского общественного транспорта. В некоторых случаях даже в общих пересадочных узлах не было никакой координации в части согласования расписаний, тарифов, информации для пассажиров.

В последние десятилетия многие пригородные железные дороги, работавшие ранее на маятниковой основе, были преобразованы в регулярные системы железнодорожных перевозок в смешанном сообщении «город – пригород». Их сеть была расширена и распространилась на быстрорастущие пригородные территории, и они были переведены на целодневный режим эксплуатации с регулярными короткими интервалами. При этом пригородные железнодорожные линии были интегрированы с системами внутригородского общественного транспорта в части организации пересадочных узлов, согласования расписаний, систем оплаты проезда и информирования пассажиров. Подобные шаги в направлении региональной интеграции транспортных систем были сделаны в Париже, Мюнхене, Берлине, Филадельфии, Сан-Франциско, Токио и многих других городах.

Обратимся теперь к мерам, направленным на противодействие (уменьшение привлекательности, антистимулирование) автомобильным поездкам. Набор этих мер весьма обширен и разнообразен. Однако их реализация чрезвычайно сложна в связи с неизбежным противодействием со стороны тех или иных общественных, коммерческих и государственных институтов. Меры, направленные на антистимулирование автомобильных поездок, подробно рассматриваются в главе 7. Они подразделяются на кластеры, относящиеся к сфере планировочных и проектных решений, нормативно-правового регулирования, управления движением, а также экономической политики в сфере тарифов, сборов и платежей.

При выборе мер, влияющих на использование частных автомобилей, важно понять основные мотивы горожанина, совершающего выбор между поездкой на автомобиле или на общественном транспорте. В большинстве случаев горожанин рассматривает в основном свои прямые («оплаченные из кармана») затраты на поездку каждым из этих способов. В главе 2 мы даем подробные доказательства того факта, что прямые издержки, связанные с использованием автомобиля, составляют, как правило, малую часть от реальной совокупной стоимости поездки. Автомобилист не склонен принимать во внимание свои инвестиционные расходы (на покупку автомобиля, техническое обслуживание, страхование и т. п.). Кроме того, он никоим образом не компенсирует социальные (связанные с заторами), а также экологические и прочие издержки, которые ложатся на прочих горожан и город в целом.

Прямые расходы автомобилиста в том случае, когда он не должен платить за парковку (что типично для большинства городов России), составляют, как правило, не более 10 – 20 % от общей стоимости автомобильной поездки. В этих условиях автомобильные поездки оказываются невероятно дешевыми в глазах большинства автомобилистов. Этот фактор играет на системном уровне решающую роль в деле возникновения заторов и того паралича, в который регулярно впадает вся улично-дорожная сеть города.

В транспортной политике по отношению к использованию автомобилей для городских поездок необходимо выделить два базовых элемента. Первый из них состоит из мероприятий, направленных на повышение пропускной способности существующей уличнодорожной сети в координации с наличными парковочными мощностями. Второй базовый элемент связан с ограничением интенсивности использования автомобилей в целях поддержания соответствия спроса и предложения пропускной способности и, соответственно, предотвращения заторов. Наиболее эффективной мерой является здесь управление спросом посредством лимитирования количества и тарификации мест для парковки. Кроме того, для управления спросом в настоящее время все чаще применяется весьма эффективный метод установления платы за пользование теми или иными участками улично-дорожной сети города. Эта мера была изначально весьма непопулярной, но стала политически приемлемой по мере осознания общественностью несложной альтернативы: платить и ездить в приемлемых условиях либо не платить, но тратить часы в заторах.

Перечень мер транспортной политики, направленных на улучшение условий движения и предотвращение хронических заторов на улично-дорожной сети, всегда связан с неизбежными ограничениями спроса и должен включать следующие пункты:

• применение современных методов организации движения в целях наиболее эффективного использования наличных ресурсов улично-дорожной сети;

• реконструкцию пересечений в одном уровне, являющихся узкими местами с позиций системной пропускной способности улично-дорожной сети в целом;

• организацию одностороннего движения на всех участках сети, где эта мера будет способствовать повышению системной пропускной способности;

• введение жестко регулируемого парковочного режима, в первую очередь на улицах, где припаркованные автомобили снижают их пропускную способность;

• предоставление преимуществ в движении вагонам общественного транспорта (в частности, трамваям и троллейбусам), в том числе: обособление путевых конструкций, выделение обособленных полос, предоставление приоритетной зеленой фазы на пересечениях в одном уровне;

• введение парковочных тарифов с прогрессивной почасовой ставкой, направленных на значительное увеличение платы за долгосрочную стоянку. Данная мера избавляет город от необходимости активного сооружения многоэтажных паркингов, особенно в городском центре;

• введение норм, обязывающих каждого автовладельца обзавестись узаконенным парковочным лотом по месту жительства;

• введение на улицах в жилой застройке ограничений по скорости движения и сквозному проезду;

• преобразование в пешеходные зоны улиц со значительным пешеходным движением и хроническими заторами;

• введение платы за пользование отдельными участками улично-дорожной сети^[6]. Эту меру следует считать весьма эффективным и, возможно, единственным реальным способом предотвращения заторов в Москве и других крупных городах России.