ЦК РКП (б) в мае 1921 г. подготовил письмо партийным и профсоюзным организациям «Об отношении к беспартийным рабочим». В. И. Ленин в дополнении и поправках к проекту письма писал; «Местные партийные организации должны суметь поставить на советскую работу значительный процент беспартийных рабочих. Коммунисты из советских учреждений – на фабрики и заводы, часть свежих беспартийных пролетарских сил – в советские учреждения и в правления профсоюзов. Таков лозунг дня. Все партийные организации должны деловым образом обсудить этот вопрос и применительно к местным условиям найти способы быстрейшего проведения в жизнь этого призыва ЦК».X Всероссийская конференция (май 1921 г.) признала необходимым «возложить на партийные организации (через соответствующие советские органы) осуществление широкого привлечения беспартийных рабочих и крестьян, стоящих за Советскую власть и советское строительство».

Петроградская партийная организация, руководствуясь указаниями партийных и советских органов, уже в мае 1921 г. привлекла на работу в советские учреждения 154 представителя делегатов апрельского общегородского совещания беспартийных. Из них в районные Советы было направлено 57 человек, в Петроградкое отделение РКИ – 21, в Петрокоммуну – 30, в Совет коммунального хозяйства —16 и в другие учреждения – в среднем по 2 человека. Исполком Петросовета пополнился пятью беспартийными.

Если и было вначале сомнение в правильности привлечения рядовых рабочих к непосредственной советской работе, то оно быстро развеялось. В большинстве случаев делегированные оправдывали доверие пославших их коллективов рабочих. На одном из районных совещаний беспартийных, посланных на советскую работу, отмечалось: «Делегаты начинают обнаруживать свой самостоятельный подход к работе, критическое отношение к тому, что находят несовершенным, вносят предложения для улучшения положения».

Партийная организация предприняла меры к широкому распространению в Петрограде практиканства и представительства рабочих, делегаток и комсомольцев в советских учреждениях. Практиканты изучали постановку работы в органах РКП, учреждениях народного просвещения и суда, в секциях Петросовета, а также в профсоюзных и кооперативных организациях. Рабочие организации посылали своих представителей на пленумы Советов и заседания исполкомов.

В Петроградскую Рабоче-Крестьянскую Инспекцию в конце 1920 г. от 440 предприятий и учреждений было делегировано путем выборов 878 представителей, 75,2% 1 которых являлись беспартийными. В середине 1921 г. числилось 416 делегированных по выборам и по дополнительным соглашениям с различными организациями. Часть делегированных членов РКИ закреплялась в ячейках содействия РКИ. Так, в апреле 1921 г. из 629 делегированных 214 приходилось на ячейки содействия. В это время в Петрограде действовала 201 ячейка.

Делегированные, члены ячеек содействия, представители общественных организаций принимали активное участие в массовых обследованиях, проводимых органами РКИ на основе жалоб трудящихся. Так, с 25 мая по 6 июня 1921 г. в обследовании детских учреждений, кроме штатных работников РКИ, участвовало 300 представителей женотдела, комсомола, профсоюзов, Коммунистического университета. Ими было проверено около 300 детских учреждений Петрограда и губернии.

С целью улучшения работы Бюро жалоб коллегия Петрорабкрина 28 ноября 1921 г. приняла постановление о реорганизации его в Инспекцию массовых обследований и бюро жалоб.

В конце 1921 г. в связи с переходом предприятий на хозрасчет количество делегированных резко сократилось, работа ячеек содействия ослабла. На помощь органам РКИ пришли профсоюзы. В марте 1922 г. выборные члены РКИ были официально заменены практикантами, командированными от профсоюзов на 4-месячный срок. В работе Петрорабкрина в мае 1922 г. приняло участие 23 человека от 12 профсоюзов, в октябре 1922 г.—26, а в апреле 1923 г.—8 человек, из них 2 уже ранее практиковались. Функции ячеек содействия РКИ постепенно перешли к фабзавкомам.

Практиканство делегаток продолжало развиваться. В первой половине 1921 г. в Петрограде насчитывалось 292 практикантки из числа делегаток. В последующие годы количество их заметно возрастает. Из числа делегаток созыва 1922/23 года в детских учреждениях работало 114 человек, народными заседателями—111, в профсоюзах—227, в кооперации —55 человек. Из 2805 делегаток, избранных в конце 1923 г., 569 записалось в советы содействия детским домам и школам и в различные секции Петросовета. В 1924/25 году 1401 делегатка из 7351 участвовала в советской работе. За три года (1922/23— 1924/25 гг.) было обучено около 13 тысяч делегаток, из которых примерно 2200 (17%) прошли школу советского строительства.

С 1921 г. в практику работы Петросовета вошли расширенные заседания пленумов. С правом совещательного голоса на них приглашались представители губсовпрофа и отделов союзов, администраций фабрик и заводов, фабзавкомов и партийных коллективов, комсомольских органов и воинских частей, правлений кооперации и рабфаков, школьных советов и организации работниц, трудящихся по кварталам и крупным домам. Приглашались также отдельные группы беспартийных рабочих, изъявивших желание участвовать в заседаниях Совета. Почти все из 67 пленарных заседаний Совета в 1921 – 1925 гг. прошли в расширенном составе. В 1923—1925 гг. на каждом заседании присутствовало около 2 тысяч человек. Благодаря таким заседаниям массы могли получить разнообразную информацию из первоисточника и оказать наиболее действенное влияние на деятельность советских органов.

С целью укрепления связей с массами члены Петросовета стали объединяться по районам для постоянной работы. В сентябре 1921 г. специально созданная при губисполкоме комиссия выработала «Положение о районных Советах города Петрограда». В нем провозглашалось: «В целях наибольшего использования членов I Совета для практической государственной работы, теснейшего слияния с рабочими массами и создания наиболее гибкого аппарата местного законодательства и управления члены Губсовета объединяются по соответствующим районам и образуют райсоветы». Оно отвечало пожеланиям рабочих и закрепляло постановление VIII Всероссийского съезда Советов о проведении заседаний районных Советов в расширенном составе, в рабочих кварталах, на крупных фабриках и заводах.

13 января 1921 г. исполком Петроградского районного Совета провел первое заседание Пленума Совета при участии рабочих типографии, фабрики, представителей завкомов и бюро коллективов предприятий района в помещении Первой государственной типографии. 14 января такое же заседание состоялось в Смольнинском районе.

Подобный порядок был распространен и на заседания райисполкомов и губисполкома. 14 января 1921 г. «Петроградская правда» сообщала, что, следуя указанию губисполкома, исполком Совета Первого городского района свое очередное заседание устроил на Второй государственной табачной фабрике. Доклад заведующего отделом здравоохранения обсуждался при активном участии рабочих. Присутствующие указали на необходимость систематического посещения врачами детских домов, лечебниц, открытия еще одного детского дома и специальной амбулатории. Собрание вынесло резолюцию, в которой приветствовало почин губисполкома и выражало пожелание о проведении «таких собраний и на будущее время». В период с 1 октября 1923 г. по 1 октября 1924 г. было проведено 10 расширенных заседаний районных Советов из 14 и 20 расширенных заседаний райисполкомов из 41.

В мае 1921 г. были созданы секции Петросовета, при помощи которых массы также привлекались к разработке всех злободневных вопросов текущей жизни. Вначале существовало семь секций: земельного родная, городского хозяйства, производственная, продовольственная, народного просвещения, внутреннего управления и военная. В 1922 г. начали работать еще две секции: здравоохранения и финансовая. Работа их разворачивалась медленно из-за отсутствия достаточно широких прав секций (они находились под опекой губотделов) и малочисленности рабочих от станка в их составе. Губком РКП (б) и губисполком предпринимали меры к оживлению секционной работы. В июле 1922 г. секции получили право избирать своих представителей в губисполком и кандидатов в члены коллегий отделов с совещательным голосом. Они могли предлагать кандидатуры на административно-хозяйственные должности, а также один раз в три месяца ставить свои наиболее существенные вопросы на Пленуме Петросовета. Положение о секциях от 20 ноября 1923 г, предусматривало выделение ответственных секретарей в секциях для точного учета работы и разрешало переизбрание членов бюро секций при перегруженности их основной работой.

К концу 1923 г. благодаря усилиям Н. П. Комарова, И. И, Кондратьева, Н. И. Иванова, А. Е. Бадаева, С. С. Лобова и многих других деятелей Петросовета секции достигли определенных успехов в своей работе. Если в 1922 г. в секциях принимало участие 1110 человек, или 53,3% общего количества депутатов, то в 1923 г.—1674 человека, или 97,9%. Создаваемые в секциях временные комиссии (секция управления) и обследовательские группы (секции коммунальная, производственная, продовольственная, и здравоохранения) изучали организацию и ход работы того или иного учреждения и нередко принимали решения, служившие основой для соответствующих постановлений исполнительных органов. Паспортная комиссия секции внутреннего управления разработала законопроект о едином вид на жительство, введенный в действие по губернии 24 марта 1923 г. Отдельные представители коммунальной секции, в частности члены жилкомиссии, были делегированы в некоторые постоянные органы, например, в Бюро жилсоюза, и в специальные комиссии по разработке законопроектов. Правда, такой работой был охвачен еще сравнительно небольшой круг членов: секций – в секции управления лишь 23,3% состава, а в других секциях еще меньше, – однако все это свидетельствовало о правильности взятого курса в деятельности секции.

В 1924 г. сложились более благоприятные условия для дальнейшей активизации советской работы. К этому времени жизненный уровень рабочих приблизился к довоенному, повысилась политическая и производственная активность рабочего класса.

XIII Всероссийская партийная конференция январь 1924 г., исходя из новых возможностей, потребовала от партийных организаций «добиться того, чтобы во всех Советах и во всех советских органах беспартийным рабочим было предоставлено не на словах, а на деле достаточно серьезное представительство». Октябрьский (1924) Пленум ЦК РКП (б) выдвинул лозунг оживления Советов, обратив при этом особое внимание на усиление деятельности советской организации в деревне.

Организованное при ЦИК СССР в конце 1924 г. Совещание по вопросам советского строительства проанализировало работу 32 городских Советов, в том числе Москвы и Ленинграда. В качестве общего недостатка был отмечен информационно торжественный характер работы Советов, наличие значительного числа ответственных работников в Советах. Совещание поставило вопрос о необходимости систематических отчетов секций и комиссий на пленумах Совета, о привлечении к выборам неорганизованного населения (кустарей, домохозяек), о регулярной отчетности депутатов перед избирателями. Организация секционной работы Советов Москвы, Ленинграда (в январе 1924 г. Петроград был переименован в Ленинград) и Нижнего Новгорода была поставлена в пример другим Советам. Однако Ленсовет был подвергнут критике за «поразительно» малый процент рабочих от станка в Совете, где, казалось бы, исключительно благоприятные условия для того, чтобы в секциях было значительное количество рабочих от станка», Ленинградская партийная организация, приняв к руководству партийные и советские директивы, основное внимание сосредоточила на вовлечении масс в секционную работу, в избирательные кампании, на улучшении профессионального состава депутатов Ленсовета.

Из таблицы 1 видно, что в 1924—1925, намного возросла численность членов секций. Этот рост был связан с появлением в 1924 г. комиссий районных Советов. Райкомиссии дали возможность развить институт «привлеченных» (представителей от предприятий и учреждений, от делегаток и комсомольцев), значительно увеличить количество рабочих от станка и беспартийных включить в повседневную работу кандидатов в члены Совета. В отличие от секций, которые проводили в основном обследовательскую работу, в райкомиссиях больше практиковалось прикрепление членов комиссий к предприятиям и учреждениям: рабочие хорошо знали жизнь своего района и охотнее выполняли поручения в комиссиях. Рабочими органами секций и райкомиссий были постоянные или временные комиссии и подкомиссии. Всего в городской секционной и районной комиссионной работе Советов Ленинграда участвовало около 5 тысяч человек.

Первостепенное значение в деле привлечения масс к советскому строительству имели избирательные кампании, и петроградская парторганизация хорошо понимала это. В Петрограде в отличие от других промышленных центров еще до разработки Президиумом ВЦИК Инструкции о перевыборах Советов (август 1922 г.) избирательное право, кроме рабочих и лиц, не пользующихся наемным трудом и не живущих на нетрудовые доходы, имели учащиеся вузов и все домохозяйки, «обеспечивающие возможность производительного труда всем добывающим средства к жизни производительным и общеполезным трудом». В 1923 г. было ликвидировано дополнительное представительство на выборах от профсоюзов, не предусмотренное Конституцией РСФСР; до этого времени оно существовало наряду с общим представительством, устанавливаемым соотношением 1:400. В Петрограде и некоторых других городах впервые стали прибегать к практике выставления наказов избирателей своим депутатам, впоследствии распространенной по всей стране. Наказы отражали чувства, стремления и потребности масс и поэтому привлекали избирателей на выборные собрания.