§ 2. Понятия и виды форм непосредственной демократии

В зависимости от формы волеизъявления народа, населения различают институты непосредственной и представительной демократии.

Непосредственная демократия – это осуществление публичной власти непосредственно народом, населением, принятие ими общеобязательных решений по вопросам государственного и местного значения.

Представительная демократия – это осуществление власти населением, гражданами через депутатов и органы государственной власти и местного самоуправления, а также деятельность избранных непосредственно народом, населением органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления.

Конституция РФ в ст. 3 и 130 определяет основные институты непосредственной демократии, которые обеспечивают народу, населению реальную самостоятельность при принятии им решений по вопросам государственного и местного значения. Она относит к таким институтам референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, к которым следует отнести отзыв избирателями выборного лица и роспуск избирателями выборного органа, собрания (сходы) граждан, а также съезды (конференции) народов, населения субъектов Федерации, местных сообществ. Указанные съезды (конференции) не являются в полной степени институтом непосредственной демократии, но с учетом их широкого представительства они ближе стоят к формам непосредственной демократии, чем к формам представительной демократии.

Такие формы демократии, как народная правотворческая инициатива, наказы избирателей, отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями и населением, обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, обсуждение гражданами вопросов государственного и местного значения, опросы общественного мнения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, исходя из их природы и сути, направленные на осуществление власти гражданами через своих представителей, относятся к формам осуществления власти гражданами через органы и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, т. е. к формам представительной демократии.

Таким образом, в осуществлении гражданами участия в управлении делами государства и муниципальных образований органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов народовластия.

Все формы непосредственной демократии представляют собой определенную систему, состоящую из их различных видов, в частности, в зависимости от того, на каком уровне они осуществляются.

Референдумы, представляющие собой форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия обязательных решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования, подразделяются на три вида: референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум.

Референдум Российской Федерации – это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории России, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами территории России, по наиболее важным вопросам государственного значения, в целях принятия обязательных решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации».

Референдум субъекта Российской Федерации – это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Федерации, по наиболее важным вопросам государственного значения, в целях принятия обязательных решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации.

Местный референдум – это форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, по наиболее важным вопросам местного значения, в целях принятия обязательных решений, осуществляемого посредством всеобщего обсуждения и тайного голосования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, а также уставом муниципального образования.

Выборы, представляющие собой форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа, по избранию депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, подразделяются на четыре вида: союзные, федеральные, региональные и муниципальные.

На союзном уровне проводятся выборы депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства; на федеральном уровне – выборы Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ; на региональном уровне – выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и глав исполнительной власти субъектов Федерации, а также мировых судей там, где предусмотрены законом их выборы непосредственно гражданами; на муниципальном уровне – выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Отзыв выборного лица и роспуск выборного органа избирателями представляют собой форму прямого волеизъявления избирателей, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа, по поводу досрочного прекращения или непрекращения полномочий депутата (члена иного выборного органа), выборного должностного лица, выборного органа государственной власти или местного самоуправления в форме прямого волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования. Они могут в настоящее время осуществляться в субъектах Федерации, где это предусмотрено региональным законодательством, и в муниципальных образованиях.

Собрание (сход) граждан представляет собой совместное присутствие граждан в заранее определенном месте и в заранее определенное время для коллективного обсуждения и решения вопросов, отнесенных законодательством и (или) соответствующими уставами к его компетенции, в соответствии с утвержденной повесткой дня и действующим (либо установленным) его регламентом. Собрание (сход) граждан в форме высшего органа публичной власти может реально проводиться только в системе местного самоуправления в качестве общего собрания (схода) граждан муниципального образования. На других уровнях оно может проводиться в форме съезда (конференции) представителей народа, населения. В публично-правовых отношениях собрание (сход) граждан может применяться также в форме осуществления гражданами предоставленных законодательством прав (например, для выдвижения кандидатов в состав избирательных комиссий, для выдвижения инициативы проведения референдума) и в форме организованного выражения общественного мнения.

§ 3. Права граждан на участие в управлении делами государства в формах непосредственной демократии

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ 1993 г. граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также имеют право участвовать в отправлении правосудия.

Это одно из важнейших политических прав граждан России было закреплено во всех ее конституциях. Так, в конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. было установлено, что власть принадлежит целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству – Советам рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов. Депутаты Советов были обязаны регулярно давать отчеты своим избирателям. Избиратели, пославшие в Совет депутата, имели право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы. Начиная с 1922 г. стали регулярно проводиться народные обсуждения важнейших вопросов. Конституция РСФСР 1937 г., сохранив в принципе основные формы народовластия, закрепила проведение выборов депутатов всех уровней Советов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, предоставила право проводить всенародный опрос, референдум. Конституция РСФСР 1978 г. расширила демократические основы народовластия, четко определила право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами.

Эти права граждан России в полной мере корреспондируют положению Всеобщей декларации прав человека, закрепившему, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей» (ст. 21).

Право граждан участвовать в управлении делами государства и в осуществлении местного самоуправления неразрывно связано с основами народовластия, с основами конституционного строя и местного самоуправления, закрепленными в ст. 3, 12, 32, 130 Конституции РФ.

В ст. 3 Конституции РФ раскрывается принцип народовластия в Российской Федерации, в соответствии с которым носителем суверенитета и единственным источником власти в России признается ее многонациональный народ. Следовательно, любые действия отдельных органов государственной власти России либо волеизъявления населения, составляющего лишь часть многонационального народа России, не могут считаться суверенными действиями. Таким образом, единственным источником власти на основе верховенства Конституции РФ и федеральных законов выступают в целом народ (население) каждого субъекта Федерации и население каждого муниципального образования. Однако эта воля не безгранична. Конституция РФ устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Поэтому Конституция РФ ограничивает государственную и муниципальную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Граждане Российской Федерации имеют равные права на участие в управлении делами государства и в осуществлении местного самоуправления в формах непосредственной демократии независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Граждане Российской Федерации при осуществлении своего права на участие в управлении делами государства и местного самоуправления, в отправлении правосудия в формах непосредственной демократии имеют право в установленном законом порядке:

– избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления;

– участвовать в референдуме, образовывать инициативную группу по проведению референдума;

– участвовать в отзыве выборного лица или роспуске выборного органа, образовывать инициативную группу по возбуждению вопроса об отзыве выборного лица или роспуске выборного органа;

– участвовать в общем собрании (сходе) граждан муниципального образования как форме прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления;

– избирать мировых судей, осуществлять правосудие в качестве народных заседателей и присяжных;

– получать полную достоверную информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом;

– искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом;

– обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;

– объединяться и создавать общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей;

– собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

§ 4. Факторы и пути развития активности граждан в осуществлении местного самоуправления

1. Повышение политической и правовой культуры граждан

Эффективное осуществление основ, принципов и функций форм народовластия зависит не только от признания и гарантий их законодательством, но и во многом от дееспособности в целом гражданского общества и его местных сообществ, от общественной активности, уровня политической и правовой культуры граждан.

Народовластие определяется и гарантируется не только объемом прав и свобод человека и гражданина, реальными возможностями граждан участвовать в политике, в формировании органов государственной и муниципальной власти и управления, в выработке, принятии и реализации ими решений, но и в значительной степени от общественного сознания граждан, их политической и правовой культуры, их готовности к участию в управлении делами государства и муниципальных образований, в общественной деятельности.

К сожалению, необходимо признать, что в последние годы общественная активность людей резко снизилась и продолжает сокращаться. Для массового общественного сознания людей характерно нарастание аполитичности, пассивности, отчуждения от проблем государства и местных сообществ. Причин здесь много. Среди них и обвальное разочарование в политике и политиках, и обремененность проблемами выживания, и понимание того, что в нынешних условиях «все равно от меня ничего не зависит». Негативное влияние оказывает и то, что нынешние преобразования общества осуществляются в основном в отрыве не только от широких масс граждан, но и от общественности. Однако успех и результаты реформ зависят не столько от желаний и целей политической элиты, сколько от выбора таких путей, которые обеспечивали бы ей опору в гражданском обществе, и прежде всего широких масс граждан на местах. Потому что, по каким бы привлекательным моделям ни конструировалось народовластие, его дееспособность и реальное содержание определяются прежде всего политическим участием и политической культурой большинства граждан. От уровня общественного сознания зависят пределы демократических преобразований и развитие самоуправления и самоорганизации. Народовластие недостаточно гарантировать, оно во многом определяется готовностью к нему и заинтересованностью в нем со стороны хотя бы активной части членов общества.

Органы государственной власти и местного самоуправления ничего не добьются, пока не изменят состояние массового общественного сознания людей. Существуют различные формы общественного сознания, посредством которых люди осознают окружающий мир. Это правовое, политическое, нравственное, национальное, эстетическое сознание. Каждое из них представляет собой совокупность идей, взглядов, чувств, традиций, переживаний, выражающих отношение людей к сути этих явлений. Всемерное гармоничное развитие общественного сознания должно составлять одно из главных направлений в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Неправильно было бы абсолютизировать ту или иную из названных форм, все они полезны и именно в совокупности дают необходимый эффект, обеспечивая широкое и разностороннее вовлечение граждан в решение вопросов государственного и местного значения, воспитывая у них чувство сопричастности к общему делу.

Развитие демократии и самоуправления, как подтверждает практика, невозможно без повышения уровня политической и правовой культуры граждан и должностных лиц. Эта работа должна носить системный и плановый характер.

На решение этих задач, в частности, была направлена Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 25 февраля 1995 г. № 228^[13]