Глава 1
«Несостоявшиеся» в политической реальности государства

Многие государства третьего мира специалисты относят к категории «слабых», «падающих», «гибнущих», «хрупких», «несостоявшихся», «рухнувших» или «переживающих распад», «государств-неудачников», «поврежденных», «редуцированных», неспособных к самостоятельному развитию и угрожающих международной стабильности, законности и безопасности. Корректно ли относить все эти определения исключительно к государствам третьего мира в свете политических процессов, скажем, в Европе? При этом все они суть одного и того же явления – отсутствия монополии у центрального правительства на применение силы внутри страны; неспособности правительства урегулировать конфликты на периферии; слабости правовых институтов; провальной социальной политики; недееспособности на международной арене в качестве полноправного субъекта международной политики; угрозы распространения оружия массового уничтожения, эпидемий, анархии от одного «неудавшегося» государства к «неустойчивым» соседям с образованием целого «провального региона»; роста незаконного оборота наркотиков.

Отдельно выделим непризнанные государства, представляющие собой образования со всеми признаками государственности, однако не обладающие международной правосубъектностью. К непризнанным государствам относятся: территории, не признанные другими государствами (в основном членами ООН) в качестве независимых; «самопровозглашенные государства/республики» (что более является эмоциональным и популистским определением); территории с неопределенным статусом и зависимые территории. В данном случае речь идет уже не о государствах в полном смысле слова, а скорее о странах. Взаимодействие непризнанных государств с сопредельными территориями, национальными государствами, наднациональными структурами международного сообщества, международными организациями, несостоявшимися государственными образованиями возможно благодаря глобализации и определяет их относительно длительное существование на международной арене.

Проблема заключается в том, что возможность появление новых непризнанных государств исходит из противоречия между такими ключевыми принципами международного права, как принцип самоопределения и принцип территориальной целостности. Создание и существование непризнанных государств также свидетельствует о неэффективности региональных и международных институтов по урегулированию конфликтов.

В современном мире тенденции к региональной и мировой интеграции сосуществуют с трендами сепаратизма и ирредентизма. Все это – предмет для неоинституционального анализа. Институционализм можно использовать и для исследования ресурса сопредельных территорий для непризнанных государств, поскольку действия людей во многом определяются существующими институтами национального масштаба^[15].

Непризнанные государства являются определенной переходной стадией государственности, возникающей в процессе сецессии или ирредентизма различных территорий, распада государств. Непризнанные государства могут стать полноценными независимыми государствами (Эритрея), могут быть поглощены метрополией после определенного периода независимости (например, Ичкерия, Аджария), а могут надолго сохранять свой переходный статус (например, Турецкая Республика Северного Кипра с 1983 г.).

Часть непризнанных государств прекращает свое существование по нескольким причинам. Одни добиваются признания (посткоммунистические государства), другие, лишившись поддержки, уходят в анналы истории^[16].

За последний год к странам, не входящим в ООН, не признанным ни одним государством – членом ООН, но признанным некоторыми «частично признанными государствами», добавились Донецкая и Луганская Народные Республики.

К непризнанным государствам, по факту контролирующим большую часть своей территории, можно отнести образования на территории Сомали, Тамил Илам (до 2009 г.), Исламское Государство Вазиристан, независимость которого была провозглашена в феврале 2006 г. боевиками- пуштунами (сторонниками Талибана) на территории северо-западного Пакистана, Государство Шан и Государство Ва (Мьянма).

Новую главу в истории не только международных террористических организаций, но и всего современного миропорядка нáчало так называемое Исламское государство, возникшее в результате свержения США в 2003 г. иракского лидера Саддама Хусейна. Это квазигосударство с шариатской формой правления, с переменным успехом контролирующее территорию «суннитского треугольника» в Ираке и на северо-востоке Сирии, по праву открыло новый список государств – «международно признанных запрещенных».

Принимая во внимание, что ООН с юридической точки зрения не обладает полномочиями признавать то или иное государство или правительство (по логике – и запрещать), так как данные вопросы относятся к прерогативе независимых государств и их правительств, нахождение в составе ООН не имеет значения для того, чтобы считать государство признанным на уровне этой организации. Наличие статуса государства – наблюдателя в ООН и право участвовать в организациях под эгидой ООН уже является фактическим признанием политического суверенитета государства. Таким статусом в свое время обладала Швейцария, а сейчас им довольствуется Государство Палестина и Ватикан.

Израиль относится к государству – члену ООН, признанному не всеми государствами, входящими в состав этой организации. Так, Израиль не признает большинство арабских и мусульманских государств, за исключением Египта, Иордании и Турции (с некоторыми государствами дипотношения приостановлены).

На политической карте мира имеются территории с особым статусом, оговоренным в международных соглашениях; независимые территории, имеющие постоянное население; заморские территории, являющиеся неотъемлемой частью отдельных государств, но периодически относящиеся к категории отдельных владений; зависимые территории без постоянного населения.

Факт наличия или отсутствия международного признания не является барометром фактического политического суверенитета того или иного государства, точно так же как оно не определяет степень его стабильности или неустойчивости.

Американское агентство по международному развитию в 2005 г. выпустило «Стратегию в отношении “слабых” государств» с подробной их классификацией по степени нестабильности:

● «кризисные государства» – понятие, близкое к «неудавшимся государствам» (Судан, Сальвадор, Афганистан и Сьерра-Леоне);

● «уязвимые государства» – понятие, близкое к «слабым государствам» (Индонезия, Македония, Сербия)^[17].

В настоящее время американские политологи склонны считать все эти «слабые», «гибнущие», «неудавшиеся» и т. п. государства устойчивым кластером международной системы. Они относят их к системообразующему элементу современной организации мира.

Как бы там ни было, особенно активно проблема «слабых» государств стала муссироваться американскими экспертами от внешней политики с начала 1990-х гг. Поводов было предостаточно – распад СССР и тектонические сдвиги в системе международных отношений, повлекшие за собой деструктивные процессы во многих странах «третьего мира», которые в одночасье лишились устоявшейся системы союзнической взаимопомощи. Именно эти «жертвы» падения биполярной системы составили костяк «хрупких» государств в связи с потерей ими способности защищать свой суверенитет и определять политический процесс в пределах своих границ силами легитимных правящих элит.

И если вооруженные конфликты в XX в. велись так или иначе между крупными державами и их сателлитами, учитывавшими ядерный фактор, то современные вооруженные конфликты – это уже локальные, гражданские войны. Участниками таких конфликтов зачастую являются полувоенные образования, практикующие геноцид местного населения, террористические атаки и прочие формы истребления мирных жителей. Отличительной чертой современных войн является то, что применение международного права сведено на нет. И если на протяжении предыдущей мировой истории государства погибали в результате войн и внешних нападений, то в современной мировой системе правительство, а вслед за ним постепенно и само государство пополняет ряды «рухнувших» с помощью манипулирования извне внутренними противоречиями, в той или иной мере присутствующими в каждом государстве без исключения.

Во время президентства Билла Клинтона (1993–2001) доктрина «распространения демократии» была официально принята в качестве руководства к действию^[18]. В этот же период американское экспертное сообщество начинает «предупреждать» о вызовах для международной безопасности со стороны «хрупких» государств. Угрозой являлось пособничество деятельности террористических группировок, незаконная торговля оружием или неспособность властей с ней бороться. Всячески подчеркивалось, что такие страны способствуют распространению политической нестабильности во всем регионе. География военных операций США свидетельствует о том, какие страны подразумевались: Сомали – 1993 г., Гаити – 1994 г., Босния – 1995 г., Сьерра-Леоне – 1998 г., Косово – 1999 г. и Восточный Тимор – 1999 г. Соответствует ли такая внешняя политика официально заявленным государственным интересам США – другой вопрос. Отдавая пальму первенства внутренним проблемам США по отношению к внешнеполитическим и учитывая неудачный опыт дорогостоящей операции США в Сомали, президент Джордж Буш-младший, казалось, оставил идею вмешательства в дела «неудавшихся» государств.

Но трагедия 11 сентября 2001 г. коренным образом изменила ситуацию. Последовавшие за этим интервенция в Афганистан в 2001 г. и война в Ираке в 2003 г. перевели «проблемные» государства в ранг приоритетных вопросов для США. Начиная с Роберта Каплана, который еще в 1994 г. поднял тему анархической угрозы со стороны «слабых» стран, стала превалировать логика спасения мира от разрушающего влияния «провальных» государств. Причем к последним относились все проблемные страны, в том числе и те, которые в условиях всемирной борьбы с международным терроризмом если и угрожали косвенно национальным интересам США, то с большой натяжкой. К признанным центрам пособничества терроризму (Йемену, Колумбии, Мали, Судану и др.) со временем добавились и «потенциально опасные» страны. А Фрэнсис Фукуяма своим авторитетом лишь закрепил за ними определение «единственной и важнейшей проблемы мировой системы»^[19].

Как правило, появлению «неудавшихся» государств способствуют политические и экономические кризисы, длительные вооруженные противостояния, различного рода гуманитарные катастрофы. В результате возникают неподконтрольные центральным правительствам анклавы, которые используют в своих интересах международные террористические организации и криминальные картели – источники распространения наркотиков и преступных группировок.

Практика последних лет показывает, что террористические группировки способны не только пользоваться неконтролируемыми территориями «слабых» стран, но и создавать на них свои военные и политические структуры. В результате появляется террористическое «государство в государстве» по типу вотчины. В этой связи вспомним об «Исламском движении сопротивления» в Секторе Газы с 2007 г. Структуры, созданные на контролируемой ХАМАС территории, обладают устойчивым характером. Теоретически при определенных условиях они имеют все шансы на то, чтобы рано или поздно занять место «признанных» официальных институтов власти и за пределами «Хамаслэнда», причем при соблюдении демократических процедур. Ведь движение пришло к власти в январе 2006 г. в результате демократических выборов в Палестинский законодательный совет.

Само по себе наличие на планете слабых субъектов не означает, что от них исходят угрозы. Последние возникают только в случае использования пространства стран-неудачников террористами, криминальными группировками или экстремистскими организациями. Следовательно, в принципе не может существовать стандартного подхода ко всем таким странам.

Понижение степени угроз со стороны «неудавшихся» региональных субъектов возможно путем обеспечения слабым государствам «безопасности на переходный период», которая предусматривает подконтрольность страны международным силам вплоть до создания дееспособного местного самоуправления. Однако такое решение проблемы по праву рассматривается специалистами как вид «неоимпериализма», поскольку мировые державы находят обоснование своему вмешательству в дела регионов и постколониальных независимых государств. Джеймс Фирон и Дэвид Лэйтин называют эту систему «новой опекой». Она подразумевает временную утрату «гибнущими» и «неудавшимися» странами своего суверенитета в пользу международных сил, восстанавливающих на их территории институты государственности. Это еще одна версия концепций «гуманитарной интервенции» и «смены режимов», осуществляемых с согласия международного сообщества или без него^[20].

Комплексный подход к урегулированию ситуаций в слабых государствах включает в себя обеспечение безопасности (поддержание мира, урегулирование вооруженных конфликтов, реформирование армии и полиции); гуманитарные усилия (возвращение беженцев и перемещенных лиц, предотвращение всплеска инфекционных заболеваний);

модернизацию системы управления (восстановление институтов власти в центре и на местах); экономическую стабилизацию (введение твердой валюты, поддержание свободной торговли и бизнеса); демократизацию (обеспечение многопартийности, свободного волеизъявления, независимости СМИ); развитие внутренней инфраструктуры (системы транспорта, связи и энергообеспечения). Предполагается, что эти меры приведут к трансформации слабых, гибнущих и неудавшихся государств в дееспособные и стабильные страны^[21].

Стоит отметить, что в «незападном мире», в том числе и в России, не уделяют столь пристального внимания проблеме «несостоявшихся» государств и считают ее скорее надуманной и политически мотивированной. Более того, не выработано общепризнанного определения «несостоявшихся» государств. Прежде всего, под этим термином подразумевается отсутствие контроля центральных властей над всей или частью территории страны, затем в расчет могут приниматься такие показатели, как наличие внутренних вооруженных конфликтов, детская смертность и пр.

Одновременно в разряд «несостоявшихся» государств нередко по тем или иным причинам попадают стабильные страны. В частности, это может произойти в результате мнения экспертов о недемократичности того или иного правящего режима или «неспособности» лидеров той или иной страны удовлетворить сущностные потребности своего населения. Американский Фонд мира ежегодно публикует в журнале «Форин Эфиэс» «индекс несостоявшихся государств». Этот индекс базируется на 12 политических, экономических и социальных критериях, основные из которых: политические, экономические, социальные и из области безопасности^[22]. Так, в 2013 г. в списке из 178 государств Украина находилась посередине, обогнав по стабильности Россию, которая была помещена «экспертами» на 80-е место в связи с «большими проблемами с правами человека, аппаратом безопасности, сложными отношениями между разными социальными группами и легитимностью государства».

Еще одна «экспертная» комиссия по слабым государствам и национальным интересам США Центра глобального развития использует всего три количественных показателя – детской иммунизации, смертности в результате боестолкновений и избирательного права граждан^[23]. В других расширенных индексах количество оцениваемых параметров может превышать сотню. Некоторые критерии по меньшей мере неоднозначны. Так, «индекс государственной слабости развивающихся стран» Института Брукингса учитывает уровень демократизации государств, политических свобод населения, соответствие экономической системы рыночным стандартам.

Неспособность государства ответственно и в полной мере исполнять свои обязанности перед гражданами действительно говорит о его несовершенстве или «несостоятельности». Однако признаки «несостоятельности» и «хрупкости» государств можно обнаружить в любой, даже в весьма, казалось бы, стабильной развитой стране мира.

США могут быть признаны «недееспособным» государством. Разве война с террором не исказила конституцию США и гражданские свободы? Разве американское правительство и корпорации подотчетны народу, а сами Штаты разве не находятся в долговой яме?

Углубление в анализ проблемы не представляется возможным, но следует различать дееспособность государства и специфику его политического режима, экономической системы, социального устройства. С точки зрения международной безопасности «недееспособные» государственные образования опасны в первую очередь тем, что их правительства не контролируют значительную часть территории государства. Хотя с точки зрения «Исламского государства» угроза как раз исходит от установления жестокого централизованного контроля над захваченными территориями. Говоря об устранении угрозы «несостоятельных стран», мировому сообществу необходимо сделать акцент на установлении такого контроля с проведением последующего комплекса мероприятий, направленных на их укрепление и ликвидацию предпосылок возвращения данных территорий к состоянию безвластия, а не на разрушение «неугодных» режимов, что чаще происходит на практике. В то время как в отношении ИГ может быть только одно действие – уничтожение террористических групп. В любом случае проблема неконтролируемых территорий требует международного вмешательства, так как несет прямой вызов безопасности мирового сообщества, вопрос неэффективных или «нелиберальных режимов» возможно решать исключительно политико-дипломатическими методами. Попытки насильственного демонтажа таких режимов могут лишь усугубить обстановку, ведя к возникновению на их месте новых неконтролируемых территорий.

К сожалению, в настоящее время действенные механизмы решения проблемы не применяются. Очевидно, что существующие программы развития, донорской помощи и посткризисного восстановления не дают желаемых результатов. Количество несостоявшихся стран и неуправляемых территорий растет из года в год в результате конфликтов, природных катаклизмов, но чаще в результате как минимум недальновидной (и как максимум – запрограммированной на умышленное создание нестабильности) политики развитых государств, форсирующих демократические преобразования в не готовых к этому развивающихся странах.

Необходимо комплексное переосмысление проблемы, действенная реанимация институтов международного права, выработка на его основе превентивных мер для предотвращения появления новых нестабильных государств, а также пересмотр и адаптация к новым условиям старых методик работы с «несостоявшимися» странами^[24].