В.Г. Залевский. Обеспечение исполнения обязательств и защита интересов кредиторов по договору государственного займа в российской истории (период с 1769 по 1918 год)

«Fide, sed cui, vide»

Специфика отношений по договору государственного займа, обусловленная сложной совокупностью публично-правовых и частноправовых элементов, ставит массу вопросов в области конституционного, гражданского, финансового и международного права. Одним из ключевых моментов рассматриваемой проблематики является правовое обеспечение надлежащего исполнения обязательства государством-заемщиком и защита прав его кредиторов, в связи с чем чрезвычайно интересным представляется российский опыт, накопленный в конце XVIII – начале XX века, в период заложения основ и развития системы государственных заимствований.

На протяжении почти полутора столетий Российская империя последовательно выполняла все взятые на себя долговые обязательства. По словам современников, «…при всех недостатках системы русский займов нельзя не признать, однако, совершенно ненормальным то положение нашего кредита, которое мы наблюдаем… Россия слишком аккуратно выполняла всегда свои обязательства и слишком дорого их оплачивала…»¹².

Задержка выплат по российским государственным ценным бумагам имела место лишь однажды, на рубеже XIX века, при Павле I, который предложил держателям русских займов обратиться за уплатой процентов к английскому правительству, так как оно по расчетам нашего правительства не доплатило части субсидии, положенной за участие в войне с Францией. Однако Император Александр I по вступлению на престол повелел немедленно произвести необходимые платежи¹³.

Подобная исполнительность была довольно необычной, так как на протяжении XVIII-XIX столетий большинство европейских государств, включая Францию, Испанию, Португалию и другие, за исключением, пожалуй, Англии, пережили так называемое «государственное банкротство».

Отдавая отчет в том, что нормативное регулирование без политической воли государства само по себе не способно в полной мере гарантировать держателям государственных ценных бумаг надежность их вложений, тем не менее, важно с точки зрения действующего в ту эпоху законодательства сделать вывод о характере рамок, в которые ставило себя государство в отношениях с поданными и иностранными кредиторами.

Обеспечение исполнения обязательств по договору государственного займа

Одним из первых вопросов, возникающих в заемных правоотношениях, является способ обеспечения исполнения должником своих обязательств.

Как и государственный заем в целом, меры обеспечения претерпели существенные изменения.

Типично гражданско-правовой способ обеспечения исполнения обязательств – залог, используемый в конце XVIII века, в XIX трансформировался в сложную систему публично-правовых гарантий для держателей государственных ценных бумаг.

В условиях низкого доверия к платежеспособности России Высочайший указ от 02.04.1769 года о государственном займе¹⁴ предусматривал целый ряд мер, призванных расположить к нему потенциальных держателей российских ценных бумаг, среди которых мы выделили бы следующие:

• погашение займа обеспечивалось помимо общеимперских доходов особым залогом эст- и лифляндских пошлин за привозимые и вывозимые товары городов Риги, Пернова, Ревеля и Нарвы;

• облигации займа не подлежали аресту и конфискации в случае войны России со страной держателя русских ценных бумаг;

• провозглашалась обязательность платежа по займу вне зависимости от каких бы то ни было обстоятельств.

Таким образом, кроме специального залога части своих доходов, правительство очевидным образом разделило публично-правовые отношения страны держателя российских облигаций с Россией и отношения по займу, а также отказалось от каких-либо привилегий публичной власти с точ-

ки зрения отказа в платеже. В сущности, это выглядело как нивелирование статуса государства до простого заемщика в гражданском обороте, что, несомненно, повышало доверие к государственным ценным бумагам, однако противоречия, связанного с защитой нарушенного права кредитора, не снимало.

Превентивную защиту интересов держателей государственных облигаций в рассматриваемый период начали обеспечивать нормы не частного, а публичного права. Государство должно было, таким образом, законодательно регулировать свои заемные операции, чтобы вновь образующиеся расходы покрывались собираемыми доходами, так как исполнение обязательства определялось не столько намерением, сколько возможностью проводить платежи. В сферу публичного права входило ежегодное закрепление сумм займов и средств для уплаты по возникшим денежным обязательствам государства, установление ответственности должностных лиц и ряд других.

Целостное публично-правовое обеспечение государственных заемных операций появилось в российском законодательстве XIX века и нашло отражение в статьях Основных государственных законов Российской империи¹⁵ и Кредитном уставе¹⁶. Условно нормы, регулирующие правильность и своевременность операций по государственным долговым обязательствам, можно сгруппировать следующим образом.

1. Организационно-институциональные меры.

К числу данных мер относится учреждение специальных органов: Комитета финансов, являющегося высшим совещательным органом по делам государственного кредита и финансовой политики (Свод основных государственных законов. Кн. 3. Ст. 1-3); Государственной комиссии погашения долгов, призванной непосредственно осуществлять мероприятия по погашению государственного долга (Кредитный устав. Раздел 1. Гл. 1) и Особенной канцелярии по кредитной части, ведающей делами внешнего кредита (Свод основных государственных законов. Кн. 5. Ст. 594).

2. Гарантии при выпуске государственного займа.

Во-первых, для выпуска государственного займа предусматривался довольно жесткий разрешительный порядок, аналогичный порядку, установленному для утверждения государственной росписи доходов и расходов (Свод основных государственных законов. Ст. 118).

Во-вторых, Министру финансов прямо предписывалось при внесении проекта государственного займа представить не только порядок и меры его погашения, но и источник, из которого суммы для платежа должны быть получены (Свод основных государственных законов. Ст. 477).

В-третьих, Основные законы проводили принцип, согласно которому «лучше сделать временный налог, нежели такой заем, коего скорый и благовременный платеж не основан ни на каком верном источнике доходов» (Свод основных государственных законов. Ст. 476).

3. Гарантии погашения государственного займа.

Во-первых, законодатель следовал основному правилу рынка – платить вовремя и полностью, что единственно обеспечивало успех размещения государственных займов. Суммы для платежа долгов по системе государственного кредита должны отпускаться в определенные сроки с «нерушимою точностью и преимущественно перед всеми прочими государственными расходами» (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 48).

Во-вторых, государственный долг обеспечивался ведением специальной статьи в государственные расходы.

В-третьих, в соответствии с Основными законами «при обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам» (Свод основных государственных законов. Ст. 114).

В-четвертых, для погашения отдельных займов образовывались особые погасительные фонды посредством отчисления ежегодно определенной доли от нарицательной суммы займа с добавлением процента, под который заключалась сделка (Кредитный устав. Раздел 2. Ст. 134.12).

В-пятых, никто не мог быть принужден к обратному получению всего или части капитала, помещенного в бессрочном долге, если это не предусмотрено условиями займа. Однако, чтобы предоставить каждому держателю ренты возможность обратить ее в наличные деньги, Комиссия погашения долгов употребляет на выкуп таких долгов особый капитал погашения сверх того, который назначается для платежа непрерывных доходов (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 62).

В-шестых, при конверсии государственных займов на более выгодных для казны условиях предъявителям бумаг предлагалась либо уплата наличными деньгами капитального долга по нарицательной цене предъявляемых бумаг, либо замена таких бумаг вновь выпущенными процентными бумагами. Однако эта мера не могла распространяться на займы, погашаемые выше нарицательной цены, согласно условиям их выпуска, а также на займы, относительно которых правительство либо вообще, либо до наступления определенного срока отказалось от права их погашения. Срок для предъявления бумаг должен был быть не менее трех месяцев (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 47).

Особый интерес вызывает разграничение гарантий для российских держателей государственных ценных бумаг и иностранцев. Формально в России существовало деление займов на внешние и внутренние. Внешние – ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Внутренние – были рассчитаны на российский рынок. По преобладающему мнению, данное деление не имело экономического значения, поскольку каких-либо ограничений на покупку иностранных выпусков для российских граждан и внутренних для иностранцев не существовало¹⁷. Кроме того, внешние займы часто удавалось размещать в российской валюте, что еще более приближало их к внутренним.

Однако в Кредитном уставе оговаривалась безусловность и своевременность платежей по внешним займам, в то время как при рассмотрении платежей по внутренним имелась ссылка на некие условия. «Уплата как процентов, так и капитала долгов по внешним займам, имеет быть производима в положенные сроки со всею точностью, на основании условий и обязательств, без всякого оных изменения. Уплата капитала и процентов внутренних срочных долгов имеет быть производима по силе условий, также в подлежащие сроки» (Кредитный устав. Раздел 1. Ст. 51-52).