В.Г. Залевский. Конверсии государственных долговых обязательств: историко-правовой анализ

Историческому исследованию конверсий российских (впоследствии советских) долговых обязательств следует предпослать ряд теоретических замечаний, обусловленных сложностью и неоднородностью рассматриваемого института.

Понятие конверсии⁴ государственного займа определяется как изменение условий государственного займа посредством обмена его облигаций на облигации нового займа, что фактически означает прекращение старого долгового обязательства и возникновение нового. Данная категория отсутствует в традиционной системе гражданского права, но в финансовом праве используется в России уже с XIX в.

В сущности, она схожа с конструкцией классического института гражданского права – новации. Под новацией⁵ понимается «сделка, по которой взамен старого обязательства устанавливается новое. Для наличности новации необходимо, чтобы новое обязательство устанавливало совершенно новые отношения, а не только преобразование старых. Для действительности новации необходимо также ясно выраженное намерение возобновить старое обязательство в другой форме»⁶.

Однако вариативность конверсии государственных ценных бумаг, которая осуществляется государством как принудительно, так и добровольно, определяет различное соотношение конкретного вида конверсии с новацией.

Ключевым моментом, демонстрирующим принципиальное различие принудительной конверсии и новации, является произвольный отказ государства от исполнения договора на действующих условиях с одновременным требованием заключить новый договор на иных условиях, отличных от предыдущих. Новация же, как указано, возможна исключительно по соглашению сторон.

В случае добровольного обмена облигаций одного государственного займа на другой, когда держатель может отказаться от него, получив сумму основного долга, различие между конверсией и новацией стирается, вследствие чего понятия становятся равнозначными.

Принимая во внимание указанную двойственность, при анализе конкретной ситуации понятие конверсии нуждается в дополнительной качественной характеристике, определяющей ее принудительный либо добровольный характер. При этом данное деление на протяжении истории усложнялось различными деталями и модификациями.

С экономической точки зрения, осуществляя конверсию своих займов, государство преследовало (и делает это поныне) одну или сразу несколько из указанных целей:

а) уменьшение платежей по государственным долговым обязательствам;

б) унификацию государственного долга;

в) консолидацию текущих долгов;

г) поддержание курса государственных долговых обязательств.

Часто правительства прибегают к конверсии займов как к крайней мере вследствие систематической дефицитности бюджета и принципиальной невозможности выполнить взятые на себя обязательства перед кредиторами.

Конверсия государственных займов Российской империи

Характеризуя ситуацию, сложившуюся в сфере российского государственного кредита во второй половине XIX в., можно с уверенностью утверждать, что конверсионные операции были неизбежны, поскольку огромное количество почти ежегодно выпускаемых государственных займов приводило к чрезвычайной запутанности и разнородности государственного долга⁷.

Массовые конверсии начались в 90-х годах XIX в., при правительстве С.Ю. Витте, поставившего целью объединить разнородные займы в бессрочную ренту с приемлемым процентом (около 4%).

Право государства на конверсию своих долгов в среде ученых и практиков тогда практически не вызывало сомнений. Объяснение давалось исходя из предположения о равенстве прав государства и частных лиц в обороте. Поскольку частное лицо вправе выкупить свое долговое обязательство, заключенное на тяжелых условиях, то таким же правом должно обладать государство. В этом свете конверсия расценивалась даже не как право, а скорее как обязанность государства – с точки зрения интересов всего народа.

В.Н. Твердохлебов предлагал рассматривать вопрос о праве на конверсию займа как тождественный вопросу о праве на досрочное погашение долга: если должник может погасить долг до срока, то он может и предложить кредитору изменить условия займа⁸.

Основным принципом осуществлявшихся в России конверсионных операций было недопущение принудительного обмена облигаций ликвидируемого займа на облигации нового с худшими для держателей условиями, что также свидетельствует о доминировании частноправовых принципов в сфере регулирования государственного кредита. Подобный подход нивелировал различие конверсии и новации, причем, как ни странно, действующее законодательство включало лишь положения, касающиеся конверсии, новация же рассматривалась только в научной литературе.

Анализ законодательства Российской империи показывает, что одновременно с правом правительства при благоприятной конъюнктуре на денежном рынке проводить конверсионные операции, чтобы облегчить бремя платежей, устанавливались твердые гарантии для держателей государственных облигаций⁹.

К числу таких гарантий можно отнести следующие:

а) предъявителям государственных ценных бумаг предлагалась либо уплата наличными деньгами капитального долга по нарицательной цене предъявляемых бумаг, либо замена последних вновь выпускаемыми процентными бумагами;

б) не конвертировались займы, погашаемые, согласно условиям их выпуска, выше нарицательной цены, а равно займы, от выкупа которых правительство изначально отказалось;

в) для предъявления ценных бумаг к оплате наличными деньгами устанавливался срок не менее трех месяцев со дня объявления о конверсии, причем по истечении этого срока начисление процентов по бумагам, подлежащим оплате, прекращалось;

г) суммы определенных к выкупу займов могли быть выплачены в течение десяти лет с наступления срока оплаты (в определенных случаях этот срок продлевался до тридцати лет).

Успех конверсионных операций обеспечивался наличием факторов, призванных заинтересовать кредиторов. Так, существовала «особая приплата», дающая выгоду при скорейшем предъявлении бумаги к конверсии. Она определялась, в частности, в 20 копеек в первый день и уменьшалась затем каждый день на 1 копейку со 100 рублей нарицательного капитала. Еще одной льготой являлась уплата процентов по ренте за квартал вперед¹⁰.

В процессе унификации и консолидации государственного долга правительство практиковало также досрочное прекращение договора. В этом случае государство просто выкупало у держателей облигации, а затем выпускало новый заем, т. е. с юридической точки зрения можно было говорить о двух совершенно самостоятельных обязательствах без взаимной обусловленности. Целый ряд 5-процентных железнодорожных займов был выкуплен и заменен новым 3,5-процентным займом без предоставления держателям выкупаемых 5-процентных облигаций права обменять их на новые 3,5-процентные.

Однако, как правило, заемщики имели возможность обменять облигации старого займа на ценные бумаги нового, что свидетельствует о новационном характере преобразования государственного долга.

Для некоторых займов (например, для 6-процентной ренты 1883 г. и 5-процентной железнодорожной ренты 1886 г.) устанавливалось правило, согласно которому на облигации новых займов заменялись лишь облигации, заявленные к конверсии или не заявленные к выкупу. Остальные подлежали выкупу по нарицательной цене за счет сумм свободной наличности государственного казначейства.

Таким образом, исследование сущности проводимых правительством Российской империи операций по замене старых займов новыми демонстрирует разнообразие правовых вариантов фактического изменения условий договора.

Позитивными результатами замены старых займов на новые стали экономия бюджетных средств и унификация государственного долга. Девятнадцать различных государственных займов, выпущенных в разное время, на разных условиях и с разным сроком погашения, были объединены в две группы.

Первую – составили 4-процентные золотые займы, полностью освобожденные от российских налогов, с одинаковым для всех паритетом на иностранную валюту, сроком на 81 год, с оплатой процентов ежеквартально и погашением полугодовыми тиражами по нарицательной цене.

Во вторую – вошли 4-процентные займы в кредитной валюте, подлежавшие купонному налогу, сроком на 40 лет, с оплатой процентом по полугодиям и погашаемые ежегодными тиражами по нарицательной цене.

Помимо этого были оптимизированы условия выпуска российских займов, в частности, приняты более выгодные паритеты на иностранную валюту, понижена с 1/2 до 1/8 комиссия, уплачиваемая банкам за оплату купонов и тиражных облигаций займов. В период конверсий изменилась роль банкирских фирм, услуги которых чрезвычайно дорого обходились казне. Отныне они стали действовать только в качестве посредников – агентов государственного казначейства (принимали заявления от конвертантов, обменивали конвертируемые бумаги, оплачивали новые бумаги и т. п.).

Среди недостатков конверсионных операций российского правительства внимание, как правило, обращалось на следующие:

а) конверсии государственных займов осуществлялись в неблагоприятный с политической точки зрения период (имеется в виду противостояние с Англией и Германией);

б) понижение нарицательного процента было слишком резким;

в) конверсионные займы выпускались с неоправданным дисконтом;

г) рассрочка операций была рассчитана на три года;

д) проводилось только конвертирование части высокопроцентных займов вместо массовой конверсии;

е) запутанность и сложность расчетов вызывали недоверие держателей государственных ценных бумаг.

Несмотря на активные конверсионные операции российского правительства, позволившие объединить различные государственные займы, долг Российской империи в начале XX в. поражал современников¹¹. Тяжелое финансовое положение в 1905-1906 гг. привело к тому, что всерьез стал обсуждаться вопрос о государственном банкротстве Российской империи. В этих условиях правительство было вынуждено вернуться к практике срочных займов.

Нужно отметить, что финансовое законодательство не содержало норм, устанавливающих алгоритм действий правительства в связи с необходимостью учитывать принципиально важные для проведения конверсии детали, как-то: индивидуальные условия выпуска займа, состояние денежного рынка, характер и состав государственного долга.

Таким образом, для конверсии государственных займов в Российской империи было характерно стремление наряду с оптимизацией государственного долга обеспечить соблюдение интересов заимодавцев, что порой приводило к снижению эффективности конверсионных операций, однако значительно укрепляло доверие к государству-заемщику. С правовой точки зрения период отмечен перенесением принципов частного права на отношения государства со своими кредиторами. Нормы, посвященные конверсии, закреплялись в Кредитном уставе.

Конверсия государственных займов СССР

Первый опыт конверсий в СССР датируется 1930 г., когда был выпущен государственный внутренний выигрышный заем «Пятилетка – в четыре года».

В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 февраля 1930 г. на облигации этого займа надлежало обменять ранее размещенные ценные бумаги займов индустриализации и займа укрепления крестьянского хозяйства. Унификация займов позволила значительно упростить технику займовых операций. Обмен старых облигаций проводился без уменьшения общей суммы доходов, получаемых займодержателями. Разница в размере дохода, выплачивавшегося по разным видам облигаций, компенсировалась выдачей особых «доплатных» талонов, имевшихся при облигациях нового займа.

В постановлении ЦИК и СНК СССР от 1 июля 1936 г. «О государственном внутреннем займе второй пятилетки (выпуск четвертого года) и о конверсии ранее выпущенных внутренних займов» говорилось о новых конверсионных операциях. Необходимость их проведения обусловливалась тем, что стоимость и срок кредита, получаемого государством, не удовлетворяли потребностей промышленного роста. Конверсия по облигациям государственных займов сопровождалась снижением процентных ставок по операциям банков и процентных ставок по вкладам в сберегательные кассы. Третий заем индустриализации, заем «Пятилетка – в четыре года», первые три выпуска займа второй пятилетки были конвертированы в государственный внутренний заем второй пятилетки (выпуск четвертого года). Результатом описанных операций стало увеличение срока займа с 10 до 20 лет и уменьшение процентов по нему в среднем за весь срок до 4% годовых. Единственным положительным для займодателя результатом стал свободный залог облигаций нового займа под ссуды, выдаваемые сберегательными кассами.

В 1938 г. была проведена конверсия свободно размещавшихся займов. Облигации государственного внутреннего выигрышного займа 1929 г., государственного внутреннего 9-процентного выигрышного займа 1930 г., государственного внутреннего выигрышного займа 1932 г. и государственного внутреннего выигрышного займа 1935 г. были обменены на облигации государственного внутреннего выигрышного займа 1938 г.

В 1948 г. в соответствии с постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 14 декабря 1947 г. была осуществлена конверсия ранее выпущенных облигаций государственных займов. Данная операция была обусловлена денежной реформой 1948 г. Облигации массовых займов были обменены на облигации 2-процентного государственного внутреннего займа 1948 г. в соотношении 3:1. Облигации свободно обращавшегося государственного внутреннего выигрышного займа 1938 г. обменивались на облигации нового свободно обращавшегося займа – государственного 3-процентного внутреннего выигрышного займа 1947 г., однако в соотношении 5:1.

Таким образом, в Советском Союзе были осуществлены четыре конверсии государственных займов, причем они проводились отдельно для массовых и для свободно размещаемых займов. Какие-либо общие нормы, регулирующие порядок и условия проведения конверсий, а главное – гарантии для держателей государственных ценных бумаг в законодательстве того времени отсутствовали. Каждая конверсия предварялась специальным нормативным актом, как правило, о выпуске очередного займа и обмене на его облигации бумаг предыдущего займа. Характерной чертой всех конверсионных операций была безальтернативность, т.е. держатель облигаций не мог получить сумму долга вместо новых ценных бумаг. Что касается возмещения убытков государственным кредиторам, то прямая компенсация имела место только при конверсии 1930 г., а в 1947 г. им были предоставлены курсовые льготы. Операции же 1936 г. стали олицетворением отрицательного опыта преобразования государственных долговых обязательств с точки зрения интересов займодавцев, эти действия с полной уверенностью можно назвать государственным произволом.

Принимая во внимание все ранее сказанное, можно сформулировать следующие общие выводы.

Опыт конверсий государственных займов в Российской империи, а затем в Советском Союзе представляет широкий спектр вариантов осуществления операций подобного рода. В то время как в прошлом веке их сущность, в общем, отвечала признакам новации и для них не было характерно грубое принуждение, в советский период финансовая целе сообразность, возведенная во главу угла, сняла вопрос об альтернативности прекращения обязательств по ликвидируемому займу.

Принципиальная несхожесть методов обусловливала соответствующие результаты. Если эффективность дореволюционных конверсий подвергалась объективной критике ввиду больших компенсационных расходов, то советские конверсии вследствие необремененности руководителей страны заботами о займодавце существенно облегчали бремя государственного долга.

Возможность по-разному подойти к рассматриваемой проблеме ставит коренной вопрос о конфликте частного и публичного интереса, который каждый исследователь решает для себя сам. На наш взгляд, произвол и принуждение противоестественны в заемных правоотношениях вне зависимости от субъектного состава, поскольку подрывают саму основу кредита как отношения, изначально основанного на доверии. Принятие государством решения относительно отказа от исполнения договора займа или об изменении его условий должно иметь под собой достаточно ясную для займодавцев и объективно обусловленную почву, при этом правительство просто обязано принять меры к максимальной защите интересов частных лиц. Выражение из известной басни «Quia nominor leo» («Ибо я лев») не должно становиться принципом в отношениях государства со своими кредиторами. Построение системы государственного кредита на принудительной основе непременно повлечет ее разрушение, что неоднократно доказано историей.