Глава I
Принцип самостоятельности бюджетов в системе норм бюджетного права

Настоящая книга посвящена изучению проблем действия принципа самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований. Причем под механизмом защиты имущественных интересов публично-правовых образований для целей нашего исследования подразумевается система элементов (правовых средств), предназначенная обеспечивать предупреждение нарушений, а также восстановление уже нарушенных субъективных прав и юридических интересов публично-правовых образований в сфере имущественных отношений (то есть в области отношений, связанных с владением, пользованием и распоряжением материальными благами). Защита субъективных прав и юридических интересов предполагает создание необходимых условий для их реализации и прежде всего – установление соответствующего правового режима. В связи с этим элементы механизма защиты не могут не обнаруживать сходство с элементами механизма правового регулирования^[2].

Такой подход позволяет выделить следующие основные элементы механизма защиты имущественных интересов публично-правовых образований:

1) правовые нормы, направленные на защиту имущественных интересов публично-правовых образований, в частности:

– принципы бюджетной системы РФ (ст. 28 БК РФ), включая принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ);

– нормы о финансовом выравнивании;

– нормы, предусматривающие формы, способы и средства защиты субъективных прав публично-правовых образований в имущественной сфере.

2) правовые отношения, возникающие на основе упомянутых правовых норм (в том числе на основе принципа самостоятельности бюджетов);

3) реализация указанных правовых норм (в частности, принципа самостоятельности бюджетов).

Избранный нами подход к пониманию механизма защиты имущественных интересов публично-правовых образований обусловливает общую логику и структуру исследования. В первой главе настоящей работы рассматриваются особенности принципа самостоятельности бюджетов как бюджетно-правовой нормы и характерные черты возникающих на его основе правовых отношений, во второй главе – отдельные проблемы реализации (осуществления) этого принципа.

§ 1.1. Принцип самостоятельности бюджетов как бюджетно-правовая норма и основа для возникновения правоотношений

Общетеоретическая характеристика принципа самостоятельности бюджетов

Термин «принцип» происходит от латинского слова «prmcipшm», которое переводится как «основа, начало»^[3]. С точки зрения философии, понятие «принцип» тождественно понятию «основание», под которым подразумевают то, что лежит в основе некой совокупности фактов или знаний^[4]. В логике принцип рассматривается как «центральное понятие, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого-либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован»^[5].

В ранней античной философии под принципом понимали «выражение необходимости или закона явлений»^[6]. Поиски принципов – первоначал, основ бытия – характерны для всей истории философии. Нередко принцип бытия после его формулирования начинали расценивать и как исходный пункт объяснения. Это привело к различению принципов бытия (principia essendi) и принципов познания, или идеальных принципов (principia cognoscendi). В результате широкой трактовки принципов как начал познания «под принципами стали понимать вообще всякое основание, из которого следует исходить и которым нужно руководствоваться в деятельности»^[7]. К примеру, принцип действия (максиму) определяют как этическую норму, характеризующую отношения людей в обществе^[8]или «всеобщее жизненное правило, субъективный принцип воли»^[9]. В философии Канта принципом является основополагающая этическая норма, которая может быть или субъективной (максимой, направляющей волю отдельных индивидов), или объективной (законом, значимым для воли каждого разумного существа)^[10].

В настоящее время принципами не принято называть онтологические начала. Их в большинстве случаев именуют законами. О принципах же говорят применительно к самым разнообразным сферам человеческой деятельности, но при этом сохраняется первоначальный смысловой оттенок термина – «основной, исходный, первый»^[11]. Для юриспруденции характерно использование слова «принцип» именно во втором значении. Под правовыми принципами обычно понимают лежащие в основе правового регулирования исходные нормы, руководящие идеи, а не онтологические начала или законы явлений. Целесообразно сделать небольшую оговорку: некоторые авторы^[12] разграничивают понятия «правовой принцип» и «принцип права». Причем критерии различения используют разные. В настоящем же исследовании термины «принцип права», «правовой принцип», «юридический принцип» используются как синонимы.

В научных работах по юриспруденции неоднократно подчеркивалось, что правовые принципы не тождественны законам социальных явлений – общественным закономерностям, экономическим законам. Последние лишь «в определенной форме преломляются и конкретизируются»^[13]в правовых принципах, но не совпадают с ними. Правовые принципы представляют собой «специфическое юридическое выражение»^[14] экономических законов в праве, «являются отражением важнейших сторон общественной жизни и прежде всего объективных закономерностей и тенденций общественного развития»^[15]. Главное различие экономических законов и правовых принципов состоит в том, что первые – в противоположность вторым – существуют объективно и действуют независимо от воли и сознания людей^[16]. Создание и реализация права, в том числе его принципов, всецело зависит от деятельности людей. По своей природе правовые принципы субъективны, так как формулируются и осуществляются людьми. Причем «будучи религиозно, мифологически и идеологически нагруженными, <…> принципы права <…> достаточно произвольно трансформируются (редуцируются) в законодательство, иные формы права, правосознание и правопорядок»^[17]. В то же время принципы права имеют и объективный характер, поскольку отражают общественные закономерности и тенденции развития, обусловлены в конечном счете экономическим строем общества^[18], культурными, историческими^[19] и иными факторами. Но объективный характер правовых принципов не означает их автоматического утверждения^[20]. Верно и обратное: закрепление того или иного положения в качестве правового принципа далеко не всегда соответствует объективным тенденциям общественного развития (а иногда и противоречит им).

Сказанное в полной мере относится к предусмотренному ст. 31 БК РФ принципу самостоятельности бюджетов – одному из основополагающих принципов российского бюджетного права.

Объективный характер принципа самостоятельности бюджетов состоит в том, что этот принцип:

а) обусловлен экономическими, политическими и другими объективными факторами (к которым относится главным образом политико-территориальное устройство РФ, а, в конечном счете – обширная территория РФ, достаточно высокая общая численность населения, его многонациональный состав и так далее);

б) отражает тенденции развития экономических отношений, складывающихся в РФ как государстве с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти (в частности, финансовых отношений между публично-правовыми образованиями в составе РФ).

Именно объективный характер принципа самостоятельности бюджетов позволяет объяснить, почему этот принцип является основополагающим началом российского бюджетного права и отличается большей степенью стабильности по сравнению с другими нормами законодательства.

Принцип самостоятельности бюджетов рассматривается в качестве одного из фундаментальных основ бюджетного права РФ (а не в качестве обыкновенного частного правила), поскольку он призван отражать и закреплять общие тенденции развития отдельных наиболее значимых, базовых экономических отношений в РФ. Законодатель относит принцип самостоятельности бюджетов к принципам бюджетной системы РФ (ст. 28 БК РФ) и прямо указывает на то, что бюджетная система признается основанной «на экономических отношениях и государственном устройстве РФ» (ст. 6 БК РФ). Но раз бюджетная система РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, то на них же неизбежно опираются и ее принципы, включая принцип самостоятельности бюджетов. Этот принцип нужен для функционирования бюджетной системы РФ как государства с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти. Он обеспечивает всем публично-правовым образованиям в составе РФ финансовые возможности для самостоятельного решения вопросов, отнесенных к их компетенции, и гарантирует необходимый объем бюджетных полномочий (ст. 31 БК РФ).

Стабильность принципа самостоятельности бюджетов предопределена относительной неизменностью тех факторов, которыми он обусловлен. Постоянство общих тенденций развития соответствующих экономических отношений в РФ и неизменность ее политико-территориального устройства являются главными причинами стабильности принципа самостоятельности бюджетов.

Между тем принцип самостоятельности бюджетов имеет и субъективный характер, поскольку он воплощает в своем содержании субъективные представления законодателя об объективных тенденциях общественного развития и публичных интересах.

Что же представляет собой принцип самостоятельности бюджетов как правовой принцип? В юриспруденции сложилось два основных подхода к пониманию принципов права:

1) в качестве правовых принципов рассматривают требования к содержанию позитивного права или нормы, стоящие над позитивным правом (в этом толковании они есть «прежде всего идеи»^[21] и могут не выражаться в юридических нормах);

2) правовыми принципами считают отдельные нормы позитивного права, носящие общий характер (стало быть, правовые принципы всегда воплощаются в позитивном праве, составляют часть его структуры).

По нашему мнению, первый подход имеет очевидные недостатки. Если наивно согласиться с неправовым характером отдельных юридических принципов, то придется также признать, что некоторые идеи регулируют общественные отношения наравне с нормами права. Но вывод этот – явно ошибочный. По этой причине идеи правосознания не следует отождествлять с юридическими принципами, которые – в противоположность идеям – всегда воплощаются в праве, составляют часть его структуры. В этом отношении юридические принципы ничуть не отличаются от других правовых норм и могут рассматриваться как их особая разновидность. Иную позицию отстаивал В. П. Грибанов: «Отождествление правового принципа с нормой права практически равнозначно отрицанию правовых принципов вообще, признанию того, что принципов этих как таковых не существует, а есть только правовые нормы, различающиеся между собой более общим и более конкретным содержанием»^[22]. С подобным мнением сложно согласиться, поскольку более общее содержание не является единственным характерным признаком принципов права. Юридические принципы – в отличие от обыкновенных правовых норм общего характера – имеют приоритет перед любыми более конкретными (специальными) нормами. И это неслучайно. Ведь в правовой системе юридические принципы приобретают значение фундаментальных основ права, его нормативно-руководящих начал. Такое значение в свою очередь обусловлено тем, что принципы права всегда отражают общие тенденции развития отношений, в то время как обыкновенные правовые нормы – только отдельные явления социальной реальности. Поскольку же тенденциям (закономерностям) подчиняются все явления социальной реальности, то и адекватно отражающим эти тенденции (закономерности) юридическим принципам должны подчиняться все обыкновенные правовые нормы, воспроизводящие образы соответствующих видов общественных отношений.