Конституционно-правовые начала принципа самостоятельности бюджетов

В отечественном правоведении более или менее тщательно изучались «конституционные основы налогово-бюджетного федерализма»^[122] и особенности действия конституционного принципа федерализма в бюджетно-правовой сфере^[123], а точнее – самые общие вопросы конституционного финансового права. К сожалению, интересующая нас связь принципа самостоятельности бюджетов с положениями Конституции РФ предметом детального исследования никогда не была.

С нашей точки зрения, принцип самостоятельности бюджетов напрямую связан с конституционными положениями и может быть выведен из норм Конституции РФ. Какие положения Конституции РФ позволяют сделать вывод о конституционной природе закрепленного ст. 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов?

Прежде чем приступить к исследованию конституционных основ принципа самостоятельности бюджетов, попутно отметим, что название рассматриваемого принципа (по терминологии ст. ст. 28, 31 БК РФ «принцип самостоятельности бюджетов») сформулировано в БК РФ не совсем корректно. О самостоятельности обычно говорят применительно к субъектам права, а не к объектам. Поскольку же бюджет относится к объектам, правильнее использовать термин «принцип бюджетной (финансовой, фискальной) самостоятельности публично-правовых образований». Кстати, выражение «принцип финансовой самостоятельности муниципальных образований» встречается в некоторых актах КС РФ^[124]. В дальнейшем изложении мы все-таки продолжим использовать терминологию, характерную для российского бюджетного законодательства, но учитывая, что принцип «самостоятельности бюджетов» гарантирует самостоятельность каждому публично-правовому образованию, а не его бюджету.

Бюджетная самостоятельность РФ вытекает прежде всего из положений ст. 71 (п. «д», «з») Конституции РФ, относящих федеральную государственную собственность и управление ею, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы к ведению РФ. Важно подчеркнуть, что в тексте ст. 71 Конституции РФ упоминается не «государственный бюджет», а «федеральный бюджет», то есть речь идет именно о бюджете Федерации. При этом в некоторых других статьях Конституции РФ говорится о «соответствующем бюджете» (ч. 1 ст. 41) и о «местном бюджете» (ч. 1 ст. 132). Значит, Конституция РФ исходит из того, что федеральный бюджет, во всяком случае, не является единственной в РФ формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения публичных задач и функций. По смыслу Конституции РФ федеральный бюджет – это один из множества бюджетов российской бюджетной системы, который существует обособленно от других бюджетов (в частности, от местных).

Поскольку федеральный бюджет находится в ведении РФ (п. «з» ст. 71 Конституции РФ), а по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ), выходит, что федеральный бюджет может быть утвержден исключительно нормативным правовым актом РФ. Это – еще одна конституционная гарантия бюджетной самостоятельности РФ.

Конституция РФ содержит также ряд специальных норм-гарантий об осуществлении бюджетного процесса на федеральном уровне строго определенными органами публичной власти Федерации:

а) в соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы по вопросам федерального бюджета принимаются Государственной Думой (то есть одной из палат представительного и законодательного органа РФ – Федерального Собрания^[125]) и, согласно ст. 106 Конституции РФ, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (то есть в другой палате представительного и законодательного органа РФ^[126]), после чего Президент РФ подписывает принятый федеральный закон и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ); следовательно, утверждение федерального бюджета осуществляется исключительно федеральной государственной властью;

б) Правительство РФ, являющееся исполнительным органом Федерации (ст. 110 Конституции РФ), разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ);

в) контроль за исполнением федерального бюджета осуществляется Счетной палатой, образуемой Советом Федерации и Государственной Думой (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).

Кроме того, Конституция гарантирует РФ самостоятельность в вопросах формирования доходных источников федерального бюджета: согласно ч. 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается федеральным законом.

Таким образом, в Конституции РФ получили непосредственное закрепление важнейшие гарантии бюджетной самостоятельности РФ, а именно:

– обособленность федерального бюджета от других бюджетов бюджетной системы;

– возможность утверждения федерального бюджета исключительно нормативным правовым актом РФ;

– осуществление бюджетного процесса на федеральном уровне органами публичной власти Федерации;

– автономное формирование доходных источников федерального бюджета.

Что касается конституционных гарантий бюджетной самостоятельности субъектов РФ, то они усматриваются из текста

Конституции РФ менее отчетливо, но могут быть выявлены путем толкования.

Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Россия есть федеративное государство. Конституция РФ разграничивает предметы ведения между РФ и ее субъектами, так или иначе признавая определенную самостоятельность каждого субъекта РФ в пределах предоставленных ему полномочий. Это следует, в частности, из:

а) ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей, что каждый субъект РФ имеет свою конституцию (устав) и законодательство;

б) ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, признающей в качестве основы конституционного строя РФ разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти;

в) ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ, определяющих предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, то есть разграничивающих конкретные предметы ведения между публично-правовыми образованиями;

г) ст. 73 Конституции РФ, предусматривающей, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;

д) ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, утверждающей право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование в сфере своего исключительного ведения (причем ч. 6 ст. 76 Конституции РФ прямо указывает на то, что в случае возникновения противоречий между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по предметам ведения субъектов РФ, приоритет имеет нормативный правовой акт субъекта РФ);

е) ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти;

ж) ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, закрепляющей, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, предусмотренными федеральным законом.

Наличие у субъектов РФ собственной компетенции и своей системы органов государственной власти непосредственно обусловливает необходимость создания обособленных региональных бюджетов, обеспечивающих соответствующие финансовые условия для реализации каждым субъектом РФ его конституционных функций и самостоятельной имущественной ответственности субъекта РФ за невыполнение или ненадлежащее выполнение этих функций.

Согласно ст. 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Управление региональной государственной собственностью, региональный бюджет, распоряжение доходами от региональных налогов и сборов не упоминаются ни в числе предметов ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), ни в числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Эти вопросы не могут решаться и органами местного самоуправления: согласно ст. 132 Конституции РФ, к вопросам местного значения относится управление муниципальной (а не региональной) собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного (а не регионального) бюджета; установление местных (а не региональных) налогов и сборов. Отсюда можно сделать вывод, признаваемый в том числе КС РФ^[127], что управление региональной государственной собственностью, региональный бюджет, распоряжение доходами от региональных налогов и сборов находятся в исключительном ведении субъектов РФ.

Поскольку по предметам исключительного ведения субъектов РФ принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), утверждение регионального бюджета возможно только нормативным правовым актом соответствующего субъекта РФ. Эта гарантия бюджетной самостоятельности субъектов РФ, как и требование обособленности регионального бюджета от других бюджетов бюджетной системы, вытекает из положений Конституции РФ.

Если предположить, что в компетенцию субъектов РФ входит одно лишь формальное утверждение регионального бюджета (например, с сохранением возможности подготовки проекта бюджета или его основных показателей федеральными органами власти), то на практике это может привести к фактическому формированию регионального бюджета не соответствующим субъектом РФ, а иным публично-правовым образованием. Вот почему к полномочиям по такому предмету исключительного ведения субъектов РФ как «региональный бюджет» нужно относить не только само его утверждение, но осуществление на региональном уровне бюджетного процесса в целом. Важно также учитывать, что в сфере своего исключительного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), которую, кстати сказать, реализуют образуемые ими органы (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ). Как раз органы государственной власти субъектов РФ и должны осуществлять бюджетный процесс на региональном уровне по смыслу Конституции РФ. Право субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс признается КС РФ^[128]. Однако КС РФ избегает сколько-нибудь подробного рассмотрения этого вопроса.

Как следует из ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, федеральным законом устанавливаются не все налоги и сборы, обязательные к уплате на территории РФ, а только система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ. В соответствии с Конституцией РФ вопросы формирования доходных источников региональных бюджетов не лежат всецело в сфере компетенции РФ. Эти вопросы не могут решаться и органами местного самоуправления, ведь, согласно ст. 132 Конституции РФ, к вопросам местного значения относится установление исключительно местных налогов и сборов. Получается, что в вопросах формирования доходных источников региональных бюджетов Конституция РФ гарантирует некоторую самостоятельность именно субъектам РФ.

Поскольку Конституция РФ исходит из равноправия субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ), КС РФ отмечает необходимость признания за всеми субъектами РФ «равного финансово-правового статуса, основу которого составляет финансово-бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации»^[129]. Примечательно, что в конституциях некоторых иностранных государств закреплены более конкретные по сравнению с положениями ст. 5 Конституции РФ нормы о недопустимости дискриминации в отношении субъектов федерации. Например, ст. 99 Конституции Австралийского Союза запрещает дискриминацию штатов или любых их частей при регулировании бюджетных доходов^[130]. Очень подробно регламентированы вопросы публичных финансов в Основном законе Федеративной Республики Германии^[131]