Принцип ответственности по обязательствам публично-правового образования имуществом, входящим в состав казны, последовательно проводится и в положениях Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (см. например, п. 13, 14, 19, 23).

Вместе с тем обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

В настоящее время специальный закон, определяющий порядок обращения взыскания на земельные участки и другие объекты публично-правовых образований не принят. На указанную правовую неопределенность обращают внимание, в том числе высшие органы судебной власти при рассмотрении соответствующих споров.

Например, по одному из споров судом с органа местного самоуправления в пользу общества с ограниченной ответственностью взыскана задолженность, а также сумма процентов за пользование чужими денежными средствами.

Исполнительный документ о взыскании задолженности в соответствии с гл. 24.1 БК РФ предъявлен для принудительного исполнения в финансовый орган местного самоуправления и не исполнен в установленном порядке.

Взыскателем установлено, что муниципальному образованию на праве собственности принадлежит земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, площадью 6 млн. кв.м.

В связи с тем, что требования, содержащиеся в исполнительном документе, не исполнены, взыскателем в соответствии со ст. 278 ГК РФ в суд направлено исковое заявление об обращении взыскания на указанный земельный участок.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований судами указано, что согласно абз. второму п. 1 ст. 126 ГК РФ находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных законом, при этом закон, допускающий обращение взыскания на землю как объект гражданских прав публичных образований в настоящее время отсутствует.

Приведенные заявителем доводы о том, что решение суда об обращении взыскания на средства муниципального образования подлежит исполнению как путем обращения взыскания на денежные средства бюджета муниципального образования, так и на имущество, находящееся в собственности муниципального района и не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, отклонены судом (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.12.2021 № 304-ЭС21-22536 по делу № А46-21955/2020).

Аналогичная позиция изложена в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 09.02.2023 № Ф09-10263/22 по делу № А71-5554/2022²³, Постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13.04.2021 № Ф03-358/2021 по делу № А51-25231/2019²⁴, Постановлении Первого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2021 № 01АП-5340/2021 по делу № А43-3516/2021.

Таким образом, несмотря на то, что законодательством закреплена полная имущественная ответственность публично-правовых образований (в том числе за счет имущества, входящего в казну), фактически возможность обращения взыскания установлена только в отношении средств соответствующего бюджета (согласно ч. 5 ст. 242.2 БК РФ, исполнение исполнительного документа осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете).

Механизм принудительного исполнения, закрепленный Законом об исполнительном производстве в данном случае не используется. При поступлении исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, судебный пристав-исполнитель отказывает в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»).

Порядок исполнения исполнительного документа об обращении взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета (ст. 242.2 БК РФ) состоит из следующих основных процедур:

предъявление исполнительного документа в соответствующий финансовый орган (Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования);

совершение необходимых действий по выплате средств по исполнительному документу. При этом требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение.

В случае, если требования, содержащиеся в исполнительном документе в указанный срок не исполнены, то реализовать механизм обращения взыскания на иное имущество публично-правового образования, не представляется возможным.

Ранее в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», содержались разъяснения о том, что судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета.

При этом исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение трехмесячного срока, указанного в п. 6 ст. 242.2 БК РФ.

Аналогичные положения закреплены в п. 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом ФССП РФ от 15.05.2009 № 195.

Вместе с тем в соответствии с п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 № 13, данные разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации признаны утратившими силу.

Соответственно, в настоящее время возможность реализации ранее действовавших условий механизма обращения взыскания на имущество публично-правового образования отсутствуют.

Так, под одному из споров решением суда с органа местного самоуправления взыскана задолженность в размере 24,9 млн. руб.

Исполнительный лист был предъявлен взыскателем на исполнение в финансовый орган местного самоуправления; взыскание за счет средств бюджета не было произведено; в связи с истечением трехмесячного срока данный исполнительный документ был отозван взыскателем и предъявлен в подразделение судебных приставов.

Постановлением судебного пристава от 25.04.2022 в отношении должника – органа местного самоуправления, возбуждено исполнительное производство, в ходе которого направлены запросы в уполномоченные органы о счетах должника, о зарегистрированных транспортных средствах, об ином имуществе, вынесено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 1,3 млн. руб.

Не согласившись с постановлением судебного пристава о возбуждении исполнительного производства орган местного самоуправления обратился в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями ст. 239, 242.1, 242.2, 242.5 БК РФ, ст. 2, 13, 30, 31 Закона об исполнительном производстве, п. 2.2 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утв. Приказом ФССП России от 15.05.2009 № 195, п. 3 Порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального казначейства по вопросам организации исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений, утвержденного приказом ФССП России и Казначейства России от 30.09.2013 № 308/218, пришли к выводу о правомерном возбуждении исполнительного производства судебным приставом, поскольку исполнительный документ не был исполнен в установленный бюджетным законодательством срок финансовым органом муниципального образования, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленного требования.

Суд кассационной инстанции обратил внимание на то, что в рассматриваемом случае судом выдан исполнительный лист на взыскание денежных средств с органа местного самоуправления (осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя средств местного бюджета) в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственного ему муниципального предприятия.

Таким образом, данный исполнительный документ в силу п. 9 ст. 242.5 БК РФ подлежал исполнению по правилам данной статьи органом, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений (управление финансов), за счет средств, учитываемых на лицевом счете для учета операций получателя средств бюджета (управления имуществом).

Факт длительного неисполнения указанного исполнительного документа уполномоченным органом не свидетельствует о возникновении у взыскателя права на изменение процедуры исполнения судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, посредством его предъявления в службу судебных приставов для исполнения по правилам, предусмотренным Законом об исполнительном производстве.

Действующее законодательство не предполагает возможности произвольного выбора механизма исполнительного производства.

Ссылка судов на положения п. 2.2 Методических рекомендаций № 195, предусматривающего возбуждение судебным приставом исполнительного производства в соответствии с Законом об исполнительном производстве в случае неисполнения исполнительного документа по правилам ст. 242.2 БК РФ, признана несостоятельной.

Судом заявление органа местного самоуправления признано обоснованным, постановление о возбуждении исполнительного производства признано незаконным (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.03.2023 № Ф04-45/2023 по делу № А67-3710/2022, по которому Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2023 № 304-ЭС23-10510 отказано в передаче дела № А67-3710/2022 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке кассационного производства).

Позиция о невозможности принудительного исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и в тех случаях, когда исполнительный документ не исполнен в установленном порядке финансовым органом (гл. 24.1 БК РФ), последовательно проводится региональной судебной практикой.

Так, по одному из исполнительных производств о взыскании задолженности с органа местного самоуправления судом признано незаконным постановление судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства от 08.08.2022. При этом ранее исполнительный документ в период с 17.01.2022 по 25.07.2022 находился на исполнении в соответствующем финансовом органе.

Анализируя положения бюджетного законодательства и законодательства об исполнительном производстве суд пришел к выводу о том, что действующее правовое регулирование не предполагает возможности произвольного выбора механизма исполнения исполнительного документа, данный исполнительный лист подлежал исполнению в финансовом органе муниципального образования в порядке, предусмотренном ст. 242.2 БК РФ, и не подлежал исполнению судебным приставом-исполнителем (Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.10.2023 по делу № А82-13816/2022).

Аналогичная позиция содержится и в иных многочисленных судебных актах (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.07.2023 по делу № А56-122248/2022, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.10.2023 по делу № А82-7928/2022, Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2022 № 06АП-6025/2022²⁵, Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2023 № 08АП-8640/2023 по делу № А46-9256/2023 и т. д.).

На указанных примерах очевидна следующая ситуация.

За весь период действия ст. 242.2 БК РФ предусмотренный в ней механизм исполнения исполнительных документов не изменялся; правовые нормы в указанной части не претерпели существенных коррекций.

Механизм, допускающий обращение взыскания на имущество публично-правового образования фактически введен не федеральным законом, а судебным прецедентом, положения которого окончательно были сформулированы в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23.

На протяжении 13 лет (с 22.06.2006 по 28.05.2019) никаких изменений в законодательство в этой части не вносилось и фактически действовали нормы права, которые сформулировала и санкционировала одна из высших судебных инстанций.

28.05.2019 Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении № 13 отменил ранее санкционированный механизм обращения взыскания на имущество публично-правового образования и практика применения все также не изменившихся норм ст. 242.2 БК РФ стала формироваться прямо противоположным образом.

В целом указанная ситуация очередной раз подчеркивает фактическую роль судов в правотворческом процессе и указывает на то, что судебный прецедент является одним из немаловажных источников формирования норм права.

Вместе с тем до настоящего времени в правоприменительной практике остается открытым вопрос о том, каким образом должны исполняться исполнительные документы о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, на основании которых до 28.05.2019 возбуждены исполнительные производства с учетом положений п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 и не исполненные на 28.05.2019, в частности: возможно ли применение по данным исполнительным производствам ранее действовавшего механизма обращения взыскания на имущество либо должностные лица органа принудительного исполнения Российской Федерации должны отменить ранее вынесенное постановление о возбуждении исполнительного производства и отказать в возбуждении исполнительного производства на основании п. 8 ч. 1 ст. 31 Закона об исполнительном производстве?

В то же время правоприменительной практикой выработан подход, при котором допустимо обращение взыскания на имущество публично-правового образования в рамках возбужденного исполнительного производства, а именно: в случае перехода в собственность указанного субъекта публичного права заложенного выморочного имущества, на которое необходимо обратить взыскание за неисполнение обеспеченного обязательства.

Как отмечается в правоприменительной практике нормы БК РФ не определяют порядок исполнения решений, касающихся обращения взыскания на выморочное заложенное имущество в отношении которого муниципальные образования осуществляют полномочия собственника (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.05.2021 № Ф04-2585/2021 по делу № А75-5186/2020).

6. Как уже было указано выше тип государственного (муниципального) учреждения (казенное, бюджетное, автономное) существенным образом определяет используемый механизм исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе.

Кроме того, типом государственного учреждения является государственный внебюджетный фонд, особенности правового положения которого определяются отдельным федеральным законом о государственном внебюджетном фонде (ч. 2 ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ст. 2 Федерального закона от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации»).

Определить тип учреждения возможно по присвоенному коду организационно-правовой формы в соответствии с «ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм», утв. Приказом Росстандарта от 16.10.2012 № 505-ст.

Так, следующие коды присваиваются:

7 51 01 – федеральным государственным автономным учреждениям;

7 51 03 – федеральным государственным бюджетным учреждениям;

7 51 04 – федеральным государственным казенным учреждениям;

7 51 05 – государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;

7 52 02 – государственным автономным учреждениям субъекта Российской Федерации;

7 52 03 – государственным бюджетным учреждениям субъекта Российской Федерации;

7 52 04 – государственным казенным учреждениям субъекта Российской Федерации;

7 54 01 – муниципальным автономным учреждениям;

7 54 03 – муниципальным бюджетным учреждениям;

7 54 04 – муниципальным казенным учреждениям.

Кроме того, в большинстве случаев в наименовании организации содержится указание не только на вид организационно-правовой формы, но и на тип учреждения (например, ФКУ – федеральное казенное учреждение).

7. Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

Правила ст. 161 БК РФ, регламентирующие правовое положение казенных учреждений, согласно п. 11 указанной статьи, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов, поэтому исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам этих органов также осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 24.1 БК РФ.

В порядке, установленном ст. 242.3 БК РФ, производится исполнение судебных актов, возлагающих на федеральные казенные учреждения, органы государственной власти (государственные органы), осуществляющие бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов федерального бюджета, обязанность по возврату из федерального бюджета плательщикам излишне уплаченных сумм налогов и сборов, таможенных платежей и пошлин, начисленных на них пеней, штрафов и иных платежей, уплаченных в федеральный бюджет.

Согласно п. 4 ст. 123.22 ГК РФ, казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.

На иное имущество, находящееся в оперативном управлении казенного учреждения, не может быть обращено взыскание.

Порядок исполнения исполнительных документов о взыскании задолженности с государственных и муниципальных казенных учреждений установлен ст. 242.3-242.5 БК РФ и состоит из следующих основных этапов:

предъявление исполнительного документа в органы Федерального казначейства либо финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования²⁶;

совершение необходимых действий по выплате средств по исполнительному документу. При этом требования, содержащиеся в исполнительном документе, должны быть исполнены в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа на исполнение;