В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. До 30.09.2019 нормативные правовые акты могли также издаваться в виде распоряжений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм, а с 30.09.2019 также и в виде распоряжений, не допускается.

Нормативные правовые акты независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, подлежат государственной регистрации.

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит официальному опубликованию, но порядок вступления такого акта в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

Таким образом, порядок вступления в силу нормативного правового акта зависит от факта его регистрации в Минюсте России: зарегистрированные акты вступают в силу в порядке, установленном Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763; порядок же вступления в силу актов, признанных Минюстом России не нуждающимися в регистрации, каждый федеральный орган исполнительной власти определяет самостоятельно.

Так, акты Минюста России (приказы и распоряжения), признанные не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу с момента их подписания, если самими актами не установлен иной срок и (или) порядок вступления их в силу. Официальные источники опубликования: с 01.01.2016 – «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru); ранее – Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации и официальный сайт Минюста России в сети Интернет (www.minjust.ru).

В соответствии с п. 1 Приказа ФССП России от 19.05.2016 № 318 «О порядке вступления в силу нормативных правовых актов Федеральной службы судебных приставов, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации», нормативные правовые акты Федеральной службы судебных приставов, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, вступают в силу со дня их размещения (опубликования) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.

Отдельной формой актов, которые используются в процессе организации работы органов принудительного исполнения Российской Федерации, являются методические рекомендации.

Указанный вид актов регулирования охватывает широкий спектр вопросов, связанных с исполнительным производством (например, Методические рекомендации о порядке взыскания исполнительского сбора, утв. ФССП России 07.06.2014, Методические рекомендации об организации работы по рассмотрению жалоб на постановления, действия (бездействие) должностных лиц федеральной службы судебных приставов, поданных в порядке подчиненности (письмо ФССП России от 25.05.2018 № 00153/18/65008-ИС), Методические рекомендации по вопросам действий судебного пристава-исполнителя при обращении взыскания на заложенное имущество, утв. ФССП России 08.12.2015 № 0014/14, Методические рекомендации по организации работы по оценке арестованного имущества, утв. ФССП России 24.07.2013 № 01-9 и т. д.).

Вместе с тем как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации (Решение от 29.05.2024 по делу №АКПИ24-220⁴⁶) методические рекомендации имеют организационно-информационный характер и не содержат правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Указанный акт по своей правовой природе не является нормативным правовым актом.

То обстоятельство, что методические рекомендации размещаются в Бюллетене Федеральной службы судебных приставов или их текст становится доступным неопределенному кругу лиц, не подтверждает наличие у них нормативных свойств.

В системе источников, участвующих в регулировании общественных отношений, выделяют также акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц⁴⁷.

В правоприменительной практике к указанным актам могут относиться, например, письма федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения норм законодательства.

В то же время в отличии, например, от финансовых органов, полномочия на разъяснение налогового законодательства которых определены непосредственно в НК РФ (ст. 34.2) Федеральная служба судебных приставов и Министерство юстиции Российской Федерации такими полномочиями не наделены⁴⁸.

Однако в документах, исходящих от указанных государственных органов (например, письмах) могут содержаться положения, которые учитываются при организации работы по принудительному исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц.

Например, совместным письмом ФССП России № 00145/17/61359-ДА и Росимущества № ДП-12/26251 от 05.07.2017 доведен перечень документов, представляемых при передаче арестованного имущества на принудительную реализацию.

Письмом ФССП России от 29.05.2017 № 00011/17/48684-ДА «О вопросах ошибочной идентификации граждан как должников по исполнительному производству» доведен порядок действий в случае ошибочной идентификации граждан как должников по исполнительному производству.

Наиболее распространенным видом актов, в которых содержатся разъяснения законодательства, обязательные для правоприменительных органов, являются Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Кроме того, зачастую в указанных актах Верховного Суда Российской Федерации, а также актах правоприменения по конкретным спорам, содержатся не только разъяснения законодательства, но и фактически новые нормы права (см. п. 7 комментария к настоящей статье).

Вместе с тем указанные акты не могут быть предметом рассмотрения в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ.

Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, будучи актами толкования закона, в силу ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не могут выступать самостоятельным предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации⁴⁹.

Важную роль в регулировании правоотношений, прежде всего в части взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и ее должностных лиц с иными органами государственной власти, играют межведомственные соглашения.

Хотя указанные документы и не являются нормативными правовыми актами, все же в них содержатся положения определяющие организационные основы процесса принудительного исполнения.

Например, в Соглашении о порядке взаимодействия Федеральной налоговой службы и Федеральной службы судебных приставов при исполнении исполнительных документов (утв. ФНС России № ЕД-23-8/7@, ФССП России № 00016/23/3-МВ 13.02.2023) определены: порядок информационного взаимодействия двух ведомств; перечень дополнительной информации, представляемой налоговым органом при предъявлении исполнительного документа к принудительному исполнению; порядок учета взысканных по исполнительному производству денежных средств; порядок взаимодействия в случае установлении факта отсутствия должника-юридического лица по его адресу и т. д.

Соглашением ФССП России № 0001/13 и Росимущества № 01-12/65 от 30.04.2015 определены условия взаимодействия указанных федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц по вопросам, связанным с передачей на принудительную реализацию имущества, реализацией имущества, учетом и распределением средств, полученных от реализации имущества, арестованного во исполнение судебных актов или актов других органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, осуществления контроля за соблюдением порядка реализации арестованного имущества.

На интернет-сайте ФССП России (fssp.gov.ru) в разделе «Документы» содержится реестр соглашений, заключенных ФССП России с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

В отдельных случаях в ходе принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц для применения конкретных норм права используются также обычаи, что не характерно для норм публичного права.

Так, согласно п. 60 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50, вопрос об отнесении определенного имущества должника-гражданина к предметам обычной домашней обстановки и обихода разрешается судебным приставом-исполнителем с учетом конкретных обстоятельств, касающихся назначения имущества, его цены, фактического использования, наличия или возможности замены на аналогичное имущество меньшей стоимости, а также местных обычаев.

7. Важнейшую роль в правоприменительной практике принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц играют акты судебных органов (судебная практика).

Ежегодно органами судебной власти рассматриваются тысячи споров, возникающих в связи с применением законодательства об исполнительном производстве.

При рассмотрении указанных споров:

формируется практика применения законодательства;

выявляется смысл и содержание правовых норм, который не всегда тождественен буквальному содержанию текста, изложенному в статье (пункте, подпункте) правового акта;

в отдельных случаях – санкционируются нормы поведения, которые фактически не закреплены (отсутствуют) в тексте законодательства⁵⁰.

В этой связи понимание движения практики применения законодательства необходимо для обеспечения единообразия в применении норм права.

Указанный вывод обусловлен и тем фактом, что нарушение единообразия в толковании и применении норм права в процессуальном законодательстве рассматривается как одно из оснований для отмены судебного акта (п. 3 ст. 391.1 ГПК РФ, п. 3 ст. 308.8 АПК РФ, п. 3 ст. 341 КАС РФ).

Согласно ст. 126 Конституции Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Под нарушением судебным постановлением единообразия в толковании и применении норм права понимается содержащееся в судебном постановлении такое толкование и применение правовых норм, которое противоречит разъяснениям, содержащимся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015).

Для целей принудительного исполнения важное значение имеют разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства».

Вместе с тем разъяснения, касающиеся исполнительного производства, содержатся и в иных постановлениях, посвященных отдельным отраслевым вопросам (например, в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2023 № 15 «О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты», от 28.05.2019 № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», от 26.11.2019 № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке» и т. д.).

В настоящее время также применяются не утратившие актуальность разъяснения, содержащиеся в отдельных Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (например, в Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.07.2009 № 59 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «Об исполнительном производстве» в случае возбуждения дела о банкротстве», «О некоторых вопросах, связанных с удовлетворением требований залогодержателя при банкротстве залогодателя»), а также письмах Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (например, письмо от 21.06.2004 № 77 «Обзор практики рассмотрения дел, связанных с исполнением судебными приставами-исполнителями судебных актов арбитражных судов»).

Кроме разъяснений, содержавшихся в актах Президиума и Пленума высшего судебного органа, важную роль играют позиции, сформулированные в актах, принятых по результатам рассмотрения конкретных споров (как на уровне Верховного Суда Российской Федерации, так и на уровне судов нижестоящих инстанций).

Например, одним из исполнительных действий, совершаемых в рамках исполнительных производств, которое прямо не предусмотрено законодательством об исполнительном производстве, является установление запрета на внесение изменений в Единый государственный реестр юридических лиц.

Отсутствие соответствующего законодательного регулирования не помешало сформулировать условия совершения указанного исполнительного действия в рамках обширной правоприменительной практики⁵¹.

Зачастую, применяя метод расширительного толкования, органы судебной власти формулируют новые правила поведения, отсутствующие в тексте нормативного правового акта, фактически создавая новые нормы права.

Например, в законодательстве об исполнительном производстве отсутствуют нормы права, предусматривающие сроки давности предъявления к исполнению такого вида исполнительного документа, как постановление судебного пристава-исполнителя о взыскании исполнительского сбора.

При рассмотрении конкретного спора Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что срок предъявления неисполненного в рамках основного исполнительного производства постановления о взыскании исполнительского сбора исчисляется с момента окончания основного исполнительного производства, если такое постановление ранее не предъявлялось к принудительному исполнению в качестве самостоятельного исполнительного документа, но не должен превышать двух лет⁵² со дня, когда окончено основное исполнительное производство (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.07.2023 № 301-ЭС22-24267 по делу № А79-8222/2021).

Таким образом, отсутствующую в федеральном законодательстве норму права фактически восполняет судебный прецедент.

Акты Верховного Суда Российской Федерации не только содержат толкование норм позитивного права, не только восполняют существующие пробелы законодательства, но и отменяют подзаконные нормативные правовые акты, не соответствующие федеральному законодательству.

Так, Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2019 № АКПИ19-664 признана недействующей со дня принятия Инструкция о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, утвержденная приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 25.01.2008 № 11/15н.

При этом суд указал, что Инструкция, утвержденная совместно двумя федеральными органами исполнительной власти – Минюстом России и Минфином России, содержит правовые нормы, обязательные для другого федерального органа исполнительной власти – ФССП России, не входящего в систему Минфина России.