До конца 1940 г. финансовое положение Англии стремительно ухудшалось. Необходимо было что-то предпринять, иначе программу помощи этой стране пришлось бы свернуть. 8 декабря Черчилль, который тоже был слишком хорошо знаком с той дилеммой, направил на имя президента длинный меморандум. Красноречивый британский военный вождь писал Рузвельту, что не верит, что народ Соединенных Штатов хотел бы видеть Англию «обобранной до нитки». Подробно описывая то, что необходимо англичанам, Черчилль просил Рузвельта рассматривать его письмо не в качестве призыва, а как «заявление о минимально необходимых мерах, которые должны быть приняты для достижения общей цели»¹⁰.

Рузвельт получил послание Черчилля на борту военного корабля (тяжелого крейсера) «Тускалуза», когда отдыхал и занимался рыбной ловлей в водах Карибского моря. Худой и болезненный Гарри Гопкинс, который был единственным гостем на корабле из близкого окружения президента, описывал тот ошеломляющий эффект, который письмо произвело на Рузвельта. Примерно с 12 по 16 декабря Рузвельт додумывал свою идею ленд-лиза, несмотря на замечание Гопкинса, что он не знает, как воплотить ее в жизнь на законных основаниях. Пока «Тускалуза» продолжала свой неспешный путь, Эдуард Стеттиниус-младший, Уильям Кнудсен, Дональд Нельсон, Нокс и госсекретарь Корделл Халл спешили в вашингтонский дом Стимсона.

Военный министр собрал это совещание, чтобы спросить у этих людей их мнение относительно того, как заставить каждого американца думать о значительном увеличении производства. Стеттиниусу, Кнудсену и Нельсону отводилась особенно важная роль: они должны были объяснить деловому миру, в чем именно нуждаются Америка и Англия. Вместе с Авереллом Гарриманом, Уильямом Бэттом, Джоном Биггерсом и другими представителями деловых кругов они сразу же приступили к планированию встреч с членами Торговой палаты США и других организаций. Так независимо от президента началась хорошо спланированная кампания претворения в жизнь его решения по расширению помощи Англии¹¹.

После окончания отпуска 17 декабря посвежевший и отдохнувший, вернувший прежнюю решительность Рузвельт устроил в Белом доме ланч с Моргентау и несколькими гостями из Англии. Он заявил собравшимся относительно помощи Англии, что «она будет осуществляться таким образом, чтобы избавиться от тени доллара над ней». Он не хотел бы, чтобы помощь измерялась «долларами или займами». «Мы намерены увеличить производство, – сказал затем Рузвельт, взмахнув своим длинным мундштуком для сигарет. А затем, обращаясь к англичанам, продолжил: – Мы дадим вам пушки и корабли, в которых вы нуждаетесь, но при условии, что, когда война закончится, вы добровольно вернете нам эти пушки и корабли, взятые у нас взаймы»¹².

Вскоре Рузвельт объявил на пресс-конференции в Белом доме, что лучшей обороной для Америки будет то, что Англия сумеет успешно обеспечить собственную оборону. «Тогда, – спросил президент репортеров, – почему мы не должны делать все для того, чтобы помочь ей? Почему Соединенные Штаты должны ограничивать себя традиционными рамками финансирования, такими как займы? Почему мы не можем делать поставки на условиях лизинга? Итак, – медленно протянул Рузвельт, – я пытаюсь организовать дело таким образом, чтобы отказаться от символа доллара. Это нечто качественно новое для каждого из присутствующих в этом зале, как я полагаю, – избавиться от смешного, глупого, старого символа доллара». Затем, приведя аналогию с домом, когда, «предположим, дом моего соседа охватил пожар, а у меня есть достаточно длинный садовый шланг», президент перешел к программе ленд-лиза. Немногие из американцев посчитали, что будет много опасности в том, что они протянут свой садовый шланг англичанам, которые пытались выстоять в одиночку. Возможно, очень немногие верили в то, что получат этот шланг обратно, но всем понравилось это простое решение. Как считает Роберт Шервуд, Рузвельт уже тогда выиграл битву за ленд-лиз¹³.

Пока Стеттиниус и другие доводили до сведения американских бизнесменов необходимость подстегнуть производство, а общество переваривало идею «садового шланга», Рузвельт готовился к тому, чтобы лично представить свою идею народу. 29 декабря, когда американцы собрались у радиоприемников, чтобы вновь выслушать еще раз байки президента о пожарах, лондонцы приходили в себя после одной из самых тяжелых бомбежек за всю войну. Было похоже, что Гитлер решил воспроизвести слова Рузвельта буквально. Выражение «арсенал демократии» уже использовалось раньше в редакционной статье, но президент сделал его знаменитым именно в тот вечер. Соединенным Штатам предстояло стать великим арсеналом демократии. Рузвельт признавал, что это было рискованно, но альтернативой этому было лишь покорно уступить победу странам оси и позже самим подвергнуться нападению. Из этого арсенала должна была идти за рубежи страны военная помощь, и объемы этой помощи – постоянно наращиваться. Труд и капитал должны были работать рука об руку, чтобы резко подстегнуть производство. 6 января 1941 г. президент использовал традиционный Доклад о положении США, чтобы обозначить эту проблему перед конгрессом. Так, сначала представителям прессы, потом народу и, наконец, конгрессу Рузвельт рассказал о той роли, которую должны сыграть Соединенные Штаты. Американцы теперь прекрасно знали о том, что у англичан подошли к концу запасы долларов, об угрозе, которую эта война несет для безопасности США, о необходимости воплотить английские потребности в заказы на территории своей страны, отказавшись от символа доллара¹⁴.

К январю 1941 г. общественное мнение в Соединенных Штатах выступало за помощь Великобритании даже при условии угрозы войны, хотя оно же резко выступало против вступления страны в войну. 30 декабря 1940 г. сенатор Бертон К. Уиллер, известный своими изоляционистскими взглядами, выступил в эфире, пытаясь противодействовать тому восторгу, с которым было встречено задушевное обращение Рузвельта. Ответ Уиллера был резким и содержал только негатив, не предлагая никакой конкретной программы. В адрес Белого дома пришло обращение Гринвилла из Техаса, который посоветовал «упрятать Уиллера за решетку как агитатора наци». Вместе с другими представителями крыла изоляционистов Уиллер далеко оторвался от чаяний широких народных масс. Уиллера и его друзей беспокоило не только то, что программа помощи была рискованной, но также и то, что президент думал о совместных действиях с другими противниками стран оси. Идея «арсенала демократии», разумеется, означала больше, чем помощь только Великобритании. В прошлые годы Рузвельт уже обещал помощь «противникам этой силы». Соединенные Штаты стали на путь того, чтобы превратиться в «не совсем нейтрального» партнера союзников¹⁵.

Даже перед Докладом о положении США Рузвельт поручил сотрудникам министерства финансов написать билль о ленд-лизе, в основном из-за того, что эти люди хорошо знали о финансовом положении Великобритании. 2 января после совещания с Моргентау и представителями британского Комитета по закупкам главный советник Моргентау Эдвард Фоли и его помощник Оскар Какс начали работу над биллем. Министр финансов поручил своим помощникам составить билль таким образом, чтобы президент имел право своей властью назначать ассигнования на военную продукцию. Как пояснил Моргентау, Рузвельт хотел иметь возможность управлять производством, не обращаясь каждый раз за разрешением в конгресс, а также право определять размер компенсации за предоставленную помощь. Как замышлялось, билль о ленд-лизе должен был стать как можно более широким¹⁶.

Работая изо всех сил, Фоли и Кокс к полуночи 2 января закончили первый проект билля. 3 января они провели встречу с представителями военного министерства и Государственного департамента, спикером палаты Сэмом Райберном, судьей Феликсом Франкфуртером и другими. Франкфуртер посоветовал авторам не очерчивать в билле полномочия президента и не перечислять страны, которым будет оказана помощь. На еще одной встрече 7 января Государственный секретарь Халл присоединился к мнению Франкфуртера не уточнять в билле выбранные для оказания помощи страны: «возможно, он держал в уме будущие проблемы Советского Союза». Окончательная ясность в Белом доме наступила после совещания членов кабинета 9 января. Это была встреча, на которой определялась стратегия, так как кроме членов кабинета там присутствовали несколько сенаторов и членов палаты представителей. Было принято необычное решение поручить лидерам палаты представителей и сената на следующий день представить билль членам конгресса. Билль попал в урну для обсуждения конгрессом и по воле судьбы получил эффектный номер H.R. 1776¹⁷.

Близкий к администрации Шервуд считал, что Рузвельт идет на большой политический риск, запрашивая конгресс утвердить такой революционный закон. Вместе с представителями администрации он переоценил влияние изоляционистов. Сенатор Уиллер проиллюстрировал недовольство изоляционистов грубым, едким замечанием о том, что ленд-лиз представляет собой отражение внешней политики Рузвельта «трех А»: «она пройдется по каждому четвертому американскому парню». Это задело президента, который осудил данное заявление как «самое гнилое замечание, сделанное публично в мой адрес и в адрес моего окружения». Привычный спутанный клубок слушаний и дебатов в конгрессе продолжался два месяца, но мало кто сомневался в том, что билль будет принят палатой представителей. Ожесточенные споры велись в основном вокруг предоставленных президенту широчайших полномочий, а также отсутствия ограничений в выборе объектов предоставления помощи. Бывший кандидат на президентский пост Уилки лишь призвал, чтобы конгресс определил, какие именно страны будут получать помощь. И хотя такая возможность в то время казалась весьма отдаленной, участники дебатов как в конгрессе, так за его пределами высказывали желание исключить из списков Советский Союз, впрочем безуспешно. В конце концов акт был принят палатой представителей при соотношении голосов 260 к 165 и сенатом – 60 к 31 почти в том виде, как запрашивал президент. В 16.10 11 марта 1941 г. Рузвельт поставил под документом свою подпись¹⁸.

Согласно общественному закону № 11, Акту о ленд-лизе, в интересах национальной безопасности президент мог уполномочивать своих агентов производить или изыскивать любой предмет для любого государства, обороноспособность которого является жизненно важной для интересов обороны Соединенных Штатов. Продукция, относящаяся к важной для обороноспособности, трактовалась очень широко: туда могли быть отнесены продовольствие или любые другие предметы, не имеющие военного назначения. Президент имел право отправлять такую продукцию в любую страну, куда сочтет нужным; при этом он сам определял условия поставки. Согласно акту, срок которого истекал через два года, президент должен был ежеквартально отчитываться перед конгрессом по всем сделкам по ленд-лизу. Данное право не следовало толковать как разрешение на организацию конвоев с отправляемыми грузами. Конгресс сохранял за собой право принятием соответствующей резолюции отозвать передаваемые президенту полномочия. Поставки продукции военного назначения, согласно предыдущим актам по поставкам, не могли осуществляться по ленд-лизу в случае, если их стоимость превышала 1 млрд 300 млн долларов. Такие сделки требовали согласования с начальником штаба сухопутных войск, либо с начальником штаба ВМС, либо с ними обоими. Эта статья о «миллиарде трехстах миллионах» явилась основой для организации всех поставок помощи в первые несколько месяцев, несмотря даже на то, что 27 марта 1941 г. конгресс одобрил для этих целей сумму 7 млрд долларов. Принятие акта не могло обеспечивать немедленной отправки помощи: требовалось время на то, чтобы превратить добрые намерения в заводы, корабли, самолеты, танки и орудия¹⁹.

После принятия акта республиканское меньшинство сомкнуло ряды в его поддержку. Конгрессмен Джозеф Мартин и сенатор Артур Ванденберг, выступавшие против акта, от имени всего партийного меньшинства выразили свою поддержку документу. «Теперь это наша жесткая политическая линия, хотим мы того или нет, – писал Ванденберг 19 марта, – и у нас нет альтернативы, кроме как принять ее, разве что… документ HR 1776 будет использован президентом в такой манере, что не имеет ничего общего с войной». Сын Ванденберга вспоминал, что весной 1941 г. его отец чувствовал, что «только чудо» поможет сохранить в Америке мир. Поэтому «перед лицом мирового кризиса было необходимо единство дома». Только самые упертые, такие как сенатор Уиллер с Джеральдом Наем и их сторонники, продолжали борьбу. 14 марта на ежегодном обеде для корреспондентов в Белом доме Рузвельт провозгласил: «Да, при нашей демократии решения принимаются, может быть, медленно. Но если решение все же принято, то за ним стоят голоса ста тридцати миллионов. И тогда миру не следует больше сомневаться в нем». Телеграммы и письма в адрес Белого дома подтвердили правоту Рузвельта. Для Черчилля, под взрывающимися в Лондоне бомбами, принятие Акта о ленд-лизе было событием, давшим ему долгожданное облегчение. Позже он написал: «Это было одновременно чувство покоя и стимул к действию. Нужное снаряжение вот-вот должно было прийти»²⁰.

Через три часа после подписания Акта о ленд-лизе Рузвельт издал две директивы, целью которых было запустить программу. В первой не было ничего удивительного. В ней оборона Великобритании объявлялась жизненно важной для США; во второй то же самое провозглашалось в отношении Греции. Как будто в ответ на этот шаг американского руководства, Гитлер начал свое весеннее наступление. 2 марта к странам оси присоединилась Болгария. 6 апреля безжалостные нацисты вторглись в Югославию, и одновременно их танки прокатились вдоль раскаленных песков Ливии, чтобы к 15 апреля выйти к границе Египта. 27 апреля древние Афины содрогались под грохотом сапог еще не знавшего поражений нового завоевателя. Гитлер расширил зону военных действий до Северной Атлантики, включая Исландию, и на всю акваторию океана западнее, вплоть до побережья Гренландии. Немецкие линейные корабли «Шарнхорст» и «Гнейзенау» сумели проскочить сквозь заслоны британского флота метрополии и менее чем за два месяца потопили союзных судов общим тоннажом 115 тыс. тонн. Кроме того, суда, следовавшие в Северной Атлантике, подвергались нападениям «волчьих стай» субмарин немцев. В апреле, мае и июне они отправили на дно рекордное по общему тоннажу количество судов. Общее количество судов, потерянных в период с января до конца мая, достигло 569, принадлежавших англичанам и союзникам, плюс 25 нейтральных, итого 594. С 1 по 10 апреля Рузвельт ежедневно встречался со своими военными и гражданскими советниками. Рузвельт хорошо представлял себе, что ленд-лиз имел смысл только в том случае, если поставки дойдут до Англии; таким образом, Соединенные Штаты должны были сделать все возможное, чтобы обеспечить доставку грузов. Стимсон предложил, чтобы Соединенные Штаты сами обеспечивали сопровождение грузов по ленд-лизу до берегов Англии, однако президент не желал заходить так далеко. В ходе этих встреч было принято решение, о котором объявили 7 апреля. Оно касалось укрепления баз на острове Ньюфаундленд, Бермудских островах и острове Тринидад. 10 апреля было решено взять под свою защиту Гренландию, а также удалить из списка зон боевых действий, где запрещено американское судоходство, Красное море. В тот же день 10 апреля Рузвельт объявил о расширении зоны нейтралитета на восток, до 25 градусов западной долготы. «Я хотел сообщить вам, – телеграфировал Рузвельт Черчиллю 11 апреля, – что правительство Соединенных Штатов предлагает расширить зону безопасности и патрулирования». Общей идеей, как вспоминал Стимсон, было «патрулировать воды и сопровождать конвои судов», а также «оповещать английские боевые корабли» о перемещениях противника. Ресурсы страны и общественное мнение, как чувствовал президент, пока не позволяли ему пойти дальше этого²¹.

Хотя пока не было принято решение об организации реального сопровождения судов, всем стало ясно, что американцы намеревались выполнять поставки по ленд-лизу, даже если это поставит страну на грань войны. Но если Рузвельт двигался относительно скоро в обеспечении поставок помощи, то был более медленным в обеспечении эффективного управления ими. 27 марта президент назначил Гопкинса своим советником по ленд-лизу, однако не присваивал ему официальную должность в своей администрации. Как писал его друг Шервуд, «в одной огромной области Гопкинс имел такие полномочия, что фактически замещал президента». И действительно, очень мало людей даже из самого близкого окружения Рузвельта были лучше его знакомы с этой проблемой. Чуть раньше, в январе, Гопкинс сумел подавить свой страх перед полетами и отправился на встречу с премьер-министром (Великобритании), чтобы из первых рук получить информацию о положении в стране. Гопкинс часто обедал с Черчиллем и несколько раз проводил выходные в родовом владении премьер-министра в Чекерсе (закутавшись в пальто от холода). Он получил массу информации о военном положении Англии и вернулся в США сразу же после того, как был принят Акт о ленд-лизе. Принимая во внимание новые знания, помимо того опыта управленческой работы, что Гопкинс приобрел еще в 30-х гг., его близости к правительственным кругам и безусловной личной преданности президенту, не является удивительным, что Рузвельт выбрал именно Гопкинса для руководства деятельностью по программе ленд-лиза²².

Для того чтобы вести учет информации, а также располагать центральным органом для ее обработки и поддерживать связь с организациями, работающими по ленд-лизу, 2 мая 1941 г. по распоряжению Рузвельта при управлении по чрезвычайной ситуации был создан отчетный отдел информации по военной помощи. Несмотря на то что этот отдел был благоразумно спрятан внутри другой организации и назван «отчетным» отделом, этот орган подхватил функции президентского отдела связи и осуществлял управление всей программой ленд-лиза. Поскольку новые организации по закупкам не были созданы, ленд-лиз осуществлялся через целый ряд организаций. Военное министерство и министерство ВМС приобретали военное имущество, управление флота занималось строительством и ремонтом кораблей; министерство сельского хозяйства обеспечивало поставки продовольствия и другой сельскохозяйственной продукции; министерство финансов закупало сырье и промышленное оборудование. Как довольно лаконично заметил Стеттиниус, «программа ленд-лиза пересекала все области ведения войны. Она была самым тесным образом связана с нашей внешней политикой, военным производством, военной политикой, деятельностью военного флота, а также политикой в области продовольствия»²³.

Правительства государств, выбранных для поставок по ленд-лизу, присылали в США своих представителей, чтобы те обменялись информацией с сотрудниками соответствующих военных и технических ведомств в Соединенных Штатах или других организаций, которые наиболее оптимально подходили бы для работы в рамках именно этих программ. Со своей стороны военное министерство создало при заместителе министра отдел по военным поставкам, а также комитеты по оценке требуемых военных поставок, для работы в которых привлекались военные представители иностранных государств. Этот отдел получал заявки из-за рубежа и передавал их в отчетный отдел по военным поставкам, возглавляемый Гопкинсом. Оттуда документы, в свою очередь, передавались в соответствующие агентства и организации, занимавшиеся поставками, для изучения. Имущество, передаваемое со складов или по контрактам, заключенным до 11 марта, должно было быть утверждено президентом. Закупочные организации имели право заниматься поставками по новым контрактам, однако окончательное решение все равно оставалось за Рузвельтом²⁴.