Глава 9
Никита Панин и императорская власть

В 1762 году, вскоре после захвата власти Екатериной, граф Н. И. Панин (1718–1783) направил ей план по созданию Императорского государственного совета и разделению Сената на департаменты. Это предложение обещало стать самым масштабным структурным преобразованием центрального аппарата власти в России со времен петровских реформ. В течение какого-то времени Екатерина допускала возможность осуществления этого плана – вероятно, потому, что была обязана Панину за его помощь в свержении Петра III. В ее бумагах сохранился список из восьми человек, которых она предполагала ввести в состав императорского совета: «Граф Ал[ексей Петрович] Бестужев[Рюмин], граф Кир[илл Григорьевич] Разумовский, граф Мих[аил Илларионович] Воронцов, князь Яков [Петрович] Шаховской, Никита Иванович Панин, граф Захар [Григорьевич] Чернышев, князь Мих[аил] Волконский, Григорий Григорьевич Орлов». Императрица также рассматривала возможность назначить из числа этих восьми человек «первого советника», Бестужева-Рюмина¹¹. Однако к октябрю 1763 года она решила отказаться от реализации плана Панина. Поскольку план был задуман в духе Просвещения и мог направить Россию по пути к конституционной монархии, его возникновение и окончательный отказ от него многое говорят нам о политике екатерининского времени.

Предложение Панина предполагало два существенных изменения в государственном устройстве. Во-первых, он предлагал учредить Императорский совет «в шести и до осми персонах», который собирался бы в присутствии государыни и обсуждал будущие законы. Во-вторых, он рекомендовал разделить Сенат, который был высшим судом России, но также и одним из ее важнейших органов контроля, на шесть департаментов: по внутренним политическим делам, апелляциям, коммерции, юстиции, военным делам, управлению провинциями [СИРИО 1867–1916, 7: 209–217].

Императорский совет должен был рассматривать «все дела, принадлежащия по уставам государственным и по существу монаршей самодержавной власти нашему [императрицы] собственному попечению и решению» [СИРИО 1867–1916, 7: 212]. В совет Панин предполагал включить четырех статских секретарей: иностранных дел, внутренних дел, военного департамента и морского департамента. Он также планировал включить в совет по меньшей мере двух секретарей без портфеля [СИРИО 18671916, 7: 211–212]. Четыре статских секретаря «с портфелями» должны были вести переписку с самодержицей и своевременно представлять отчеты с «точным сведением» по вопросам, находящимся в их сфере ответственности. В пределах своей компетенции статские секретари должны были выступать в качестве представителей монарха. По формулировке Панина, «…секретари должны быть нашею живою запискою рачительному государю принадлежащаго точнаго сведения о установлениях и состоянии всех вещей составляющих дела, порядок и положение государства всего, в чем каждый по своему департаменту и заимствует часть нашего собственного [монарха] попечения». Совет в целом должен был стать таким механизмом, «чтоб средством онаго сам государь мог объять все части государственныя под свое монаршее попечение для удобнейшаго в пользу общую законодательства». Императорский совет, по замыслу Панина, есть «не что иное, как то самое место, в котором мы [государыня и секретари] об империи трудимся…» [СИРИО 1867–1916, 7: 212].

Панин предложил проводить заседания Совета каждый будний день, кроме праздников. На заседаниях совета секретари должны были представлять вопросы на рассмотрение монарха, высказывать по ним свое мнение и приглашать к обсуждению других членов совета. При этом должен был вестись стенографический протокол обсуждения, подписываемый каждым участником заседания, что гарантировало бы его достоверность. Согласно статье 10 плана Панина, «всякое новое узаконение, акт, постановление, манифест, граматы и патенты, которые государи сами подписывают, должны быть контрасигнированы тем статским секретарем, по департаменту котораго то дело производилось, дабы тем публика отличать могла, которому оное департаменту принадлежит». Панин утверждал, что эта оговорка в статье 10 гарантировала, что «из сего императорскаго совета ни что исходить не может инако, как за собственноручным монаршим подписанием». В конце проекта Панин писал, что каждому статскому секретарю должна быть предоставлена «свободность» обсуждать с монархом новые императорские указы, «ежели они в исполнении своем могут касаться или утеснять наши государственные законы или народа нашего благосостояние». Согласно тексту проекта, государыня «конфирмует правом» ту самую «свободность», которую предоставил правительству Петр [СИРИО 1867–1916, 7: 214].

Представляя проект реформы Сената, Панин призывал, чтобы каждый из вновь создаваемых департаментов принимал решения в коллегии, состоящей «не меньше как из пяти сенаторов». Единогласные решения той или иной департаментской коллегии должны были «почитаться… равно как бы всем сенатом то учинено было» [СИРИО 1867–1916, 7: 215–216]. Любой важный вопрос, который не мог быть решен единогласно, передавался генерал-прокурору Сената, которому предписывалось при решении проблемы «поступать весьма осмотрительно» [СИРИО 1867–1916, 7: 216]. По замыслу Панина, обер-прокурор (глава департамента) был вправе попытаться разрешить спорный вопрос внутри департамента, однако разногласия между обер-прокурором и сенаторами или противоречия между сенаторами, оставшиеся неразрешенными после обсуждения в департаменте, должны были передаваться на обсуждение всего Сената. В этом случае генерал-прокурор имел право по своему усмотрению созвать полное собрание Сената для обсуждения и решить дело большинством голосов [СИРИО 1867–1916, 7: 215–216]. Правовые решения Сената «для всяких новых и в департаментах не трактованных еще государственных дел» должны были совершаться «по государственным уставам и в силе законов». Если же новаторские толкования полностью выходили за рамки положений действующего свода законов, то генерал-прокурор должен был доложить об этом самодержцу [СИРИО 1867–1916, 7: 216].

Таким образом, Панин предложил новое место для российского законотворчества (Императорский совет), новые процедуры принятия законов (составление проектов в ведомствах под руководством статских секретарей, официальное представление и обсуждение этих проектов в Императорском совете, подписание монархом и контрасигнирование статскими секретарями), новые процедуры рассмотрения возможных конфликтов между новыми и старыми законами («право» статских секретарей доносить государю о таких коллизиях). Панин также преобразовал сенат в орган, в котором сочеталась эффективность малых групп (коллегии из пяти человек), контроль одного администратора (генерал-прокурора или обер-прокурора) и широкое обсуждение (на пленарных заседаниях сената).

План Панина выходил далеко за рамки косметических изменений императорской бюрократии, но он не вводил разделения власти на самостоятельные ветви, как это предполагалось в работах Локка и Монтескьё, а также в «Комментариях к законам Англии» английского юриста Уильяма Блэкстона (1766–1770). Императорский совет Панина представлял собой законодательный орган, члены которого назначались монархом, заседания проходили в его присутствии, а решения не имели юридической силы, если не были подписаны государем; при этом каждый из статских секретарей совета «с портфелем» выполнял исполнительную роль в государственной бюрократии. В Сенате Панина смешивалась юридическая функция толкования законов с исполнительной функцией надзора за их исполнением. Таким образом, в Императорском совете и в Сенате исполнительные, законодательные и судебные функции скорее были намеренно смешаны, а не разделены.

Согласно проекту манифеста, представленному Паниным на подпись Екатерине, общая цель предлагаемого закона заключалась в укреплении государства, то есть в том, чтобы «непоколебимо утвердить форму и порядок, которыми, под императорскою самодержавною властию, государство навсегда управляемо быть должно» [СИРИО 1867–1916, 7: 210–211]. Как предполагалось, проект должен был обезопасить власть от людей, которые «стараются возлагать на счет собственнаго государственнаго самоизволения все то, что они таким образом ни производили» и избавить ее от пороков, «которые по временам внедривались во все течение правления» [СИРИО 1867–1916, 7: 205, 209]. Панин отмечал, что поспешно проведенные Петром реформы, несмотря на их масштабное влияние на Россию, оказались неспособны «привести к совершенству гражданское государственное установление». Преемники Петра пытались решить проблемы государства путем принятия краткосрочных мер, которые, «не получая силы прочности, переменою времен или сами упадали, или подвергались руководству припадочных и случайных людей». Панин сетовал, что при Елизавете государство управлялось «одними персонами и их изволениями без знаний и вне мест» [СИРИО 1867–1916, 7: 210].

В записке, сопровождавшей проект манифеста, Панин высказал более подробную критику существующего порядка. По его мнению, Сенат в его нынешнем составе был перегружен работой по надзору за исполнением законов. У его членов не было ни времени, ни желания помогать самодержцу в разработке законов; кроме того, законотворческая деятельность выходила за рамки его компетенции. Не обладал Сенат и компетенцией, позволяющей внести единство в государственное управление: сенаторы, как правило, полагались на мнение прокуроров и других чиновников относительно общей формы законодательной деятельности, так как по «слабости человеческой лени» не утруждали себя выработкой общего ви́дения законов. Сенаторы приезжали на заседания, «как гость на обед, который еще не знает не токмо вкусу кушанья, но и блюд, коими будет потчиван» [СИРИО 1867–1916, 7: 202–203].