Под муниципальным правоотношением следует понимать отношение, складывающееся по поводу осуществления местного самоуправления, урегулированное нормами муниципального права.
Правоотношения имеют классификацию, аналогичную классификации отношений, составляющих предмет муниципального права. В силу комплексности муниципального права правоотношения имеют оттенки публичного и частного права.
Чисто публичными являются правоотношения, исключающие участие субъектов муниципального права в гражданском обороте.
Публично-частными можно назвать правоотношения, складывающиеся в результате частноправовых действий субъектов муниципального права, выражающихся в участии последних в гражданском и коммерческом обороте.
Чисто публичные правоотношения имеют публично-властный характер и не являются стоимостными, возмездными, т. к. в данном случае действия субъектов направлены на формирование власти и ее осуществление.
Публично-частные правоотношения могут быть как возмездными, так и безвозмездными.
Объект правоотношения имеет свои особенности в связи с комплексностью муниципального права. В правоотношениях чисто публичного характера объектом являются действия субъектов по осуществлению власти и управления в различных формах.
Объектом публично-частного правоотношения являются как действия субъектов, так и имущество (вещи), выполняемые работы, оказываемые услуги (для гражданского оборота) либо товар (для коммерческого оборота).
Содержание муниципального правоотношения составляют субъективные права и обязанности, принадлежащие субъектам правоотношений.
Структурно правоотношение состоит из субъектов и объекта. Субъектами являются жители муниципального образования, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, учреждения, государственные органы, органы местного самоуправления других территорий и т. д., то есть это физические и юридические лица.
Конституция Российской Федерации закрепила следующие принципы местного самоуправления:
1. Экономической самостоятельности, означающей:
а) равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности;
б) самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
в) самостоятельное утверждение и исполнение местных бюджетов;
г) самостоятельное установление местных налогов и сборов;
д) соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции.
2. Организационно-правовой направленности, означающий:
а) самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
б) организационное обособление местного самоуправления;
в) многообразие форм осуществления местного самоуправления;
г) обязательное наличие выборных органов местного самоуправления;
д) учет мнения населения при изменении границ муниципального образования;
е) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
ж) гласность в системе местного самоуправления;
з) коллегиальность и единоначалие в системе местного самоуправления;
к) соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
К элементам системы местного самоуправления относятся: местный референдум, выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания, конференции, опросы, публичные слушания, правотворческая инициатива, сходы граждан, митинги, демонстрации, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, муниципальная служба, территориальное общественное самоуправление.
Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII–XIX веков.
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А. В., Безобразов В. П., Коркунов К. М., Чичерин Б. Н., Свешников М. И., Градовский А. Д., Михайлов Г. С., Лазаревский Н. И. и др.
Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.
Лазаревский Н. И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица как юридическое лицо; политические.
Михайлов Г. С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.
Фадеев В. И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права.
Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины – это дело общинного хозяйства и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.
Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов.
Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.
Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, неосновных занятий.
Становление и развитие местного самоуправления можно разделить на два периода.
Первый период охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.
Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.
Следует заметить, что самоуправление вообще существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти.
Основными элементами, составляющими основы местного самоуправления, были люди, производство и территория.
Люди – это одна из главных основ местного самоуправления. Без человека нет самоуправления.
Объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля.
Следует обратить внимание на то, что в основу деятельности общин было положено производственное, трудовое начало. Люди осознавали, что без создания продукта или товара первой необходимости, без приобретения его путем промысла, без строительства жилья существование невозможно.
Изначально община имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин как форм самоуправления постепенно приводит их к свободному объединению по интересам на определенной компактной территории.
Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, территориальных общин проявлялось в том, что большинству из них была присуща вечевая форма управления.
Летописец Нестор, упоминая о вечевом устройстве общественной жизни у русских славян, отмечает: «Новгородцы бо изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут». Как видно, высшим органом власти было городское вече, решение которого для всех в равной степени считалось обязательным к исполнению. Пригороды выступали в роли территорий, на которых были свои вече и избираемые ими органы или должностные лица. И. Д. Беляев считал, что «общинное вечевое устройство» у славян проникло во все стороны общественной жизни. Каждое племя являлось союзом городов, город являлся союзом улиц, улица – союзом семейств. В каждом городе было свое вече. Город делился на улицы. Улицы имели свои вече и избираемых ими должностных лиц.
Важнейшим вопросом, имеющим актуальное значение на протяжении всех периодов развития местного самоуправления, является вопрос о его взаимоотношении с центральной властью.
В данный период взаимоотношения строились, судя по утверждению Нестора, по принципу подчиненности пригородов старшим городам, являвшимся политическими центрами. Из этого вытекает, что решения, принимаемые на вече старшего города, являлись законом, обязательным к исполнению всеми, в том числе вече, должностными лицами и органами местного самоуправления пригородов, улиц, общин и т. д.
В Новгородской земле, где вече сильно ограничивало княжескую власть, князь в меньшей степени мог влиять на местные органы. У него фактически отсутствовало право на собственность, на осуществление действенных финансовых и налоговых операций. Даже старосты, которые избирались вече улиц и пригородов, фактически не подчинялись князю. Они подчинялись решениям вече старшего города и тех вече, которые их избрали. Это свидетельствует о большой значимости и действенности народной власти в лице вече и избираемых им должностных лиц.
Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его выполнять определенные задачи. Так, например, киевская земщина заставила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, когда в его отсутствие на Киев напали печенеги. И Святослав выполнил указание земщины.
Взаимодействие с центральной властью состояло и в том, что в состав общегородского веча обязательно входили представители частей старшего города, улиц, общин, пригородов.
Уже в тот далекий от нас исторический период в реальной жизни сложились элементы понятия компетенции самоуправляющихся общин.
Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы посредством реализации прав и обязанностей применительно к определенным предметам ведения.
Что касается вече улиц, отдельных профессиональных общин, пригородов и их выборных должностных лиц, то они решали задачи на основе решений вышестоящего общегородского вече, приближенные к нуждам и потребностям местных жителей. Сюда, по-видимому, относились вопросы организации сбора налогов, обработки земли, производства различного рода продуктов и товаров, развития ремесла и промыслового дела, обустройства территорий и т. д.
К компетенции вече общин, улиц, пригородов были также отнесены вопросы избрания своих старост и других выборных должностных лиц. В ряде случаев местное вече осуществляло судебные функции как суд первой инстанции.
Кроме того, следует заметить, что в связи с тем, что все-таки вече избирало своих старост, оно определяло и круг их полномочий. Такими полномочиями были участие старост в общегородском вече, право старост представлять других участников в общегородском вече.
О проекте
О подписке