Под нормой муниципального права следует понимать общеобязательное правило поведения, установленное государством, а также международным сообществом, к которому присоединилось государство, жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, обеспеченное соответственно субъектами принуждения.
Такая конструкция вытекает из определения структуры источников муниципального права, закрепленных в ст. 15 Конституции РФ и ст. 4 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.).
Муниципально-правовые нормы имеют, таким образом, свою природу, т. к. они содержатся в основном в нормативных актах разной юридической силы, издаваемых на различных уровнях с использованием различных форм их принятия.
1. По группам общественных отношений.
2. По характеру предписаний: дозволяющие, обязывающие, запрещающие.
3. По юридической силе.
4. По масштабу действия: общефедеральные, субъекта Федерации, международные, муниципального образования.
5. По предназначению: материальные, процессуальные, принадлежащие только муниципальному праву.
Институт муниципального права представляет собой взаимосвязанную группу однородных норм права, предназначенных для регулирования однородной группы общественных отношений, складывающихся в системе местной публичной власти. Нормы привязываются к естественно сложившимся отношениям, которые по сути составляют основы местного самоуправления.
Классификация институтов муниципального права имеет свои особенности.
Во-первых, они классифицируются по группам норм и общественных отношений, складывающихся при осуществлении местной публичной власти.
Во-вторых, институты муниципального права можно делить на две части исходя из степени их принадлежности к муниципальному праву. В этом смысле они могут принадлежать только муниципальному праву. Сюда включаются институты непосредственной и представительной демократии.
Кроме того, среди институтов есть такие, которые сформированы из групп норм и отношений других отраслей права: финансового, гражданского, коммерческого, предпринимательского др.
Муниципальное право объединяет эти две крупные группы институтов – собственный и смежный, что создает необходимые условия местной публичной власти для осуществления его функций и компетенции. Это одна из важнейших функций муниципального права.
Под наукой муниципального права следует понимать: совокупность знаний о природе, понятии, истории, системе норм и институтов муниципального права, способе их воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, о местной публичной власти, формах и способах ее осуществления, о муниципальной службе, о теориях местного самоуправления и практике их реализации.
Предмет науки муниципального права составляют: учение о нормах и отношениях, формирующих институты муниципального права; о практике реализации этих норм; об истории и фактическом сотоянии местного самоуправления и перспективах его совершенствования; о природе муниципальной службы и пути ее развития.
Источниками являются: практическая деятельность, выраженная в формах непосредственной и представительной демократии, а также деятельность должностных лиц местного самоуправления; результаты осуществления местного самоуправления и способы достижения этих результатов; нормативные акты органов местного самоуправления, государственных органов; теоретическая, научная и учебная литература, отечественная и зарубежная; судебная практика по проблемам местного самоуправления; комплексные исследования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении задач местного значения, сформированные в научных и практических обзорах, информациях, справках, аналитических служебных записках; материалы научно-практических конференций по проблемам местного самоуправления.
Под системой муниципального права следует понимать: совокупность собственных и смежных институтов права, определений их понятий; принципов; источников; способов правового регулирования отношений; правоотношений; функций муниципального права и способов их осуществления.
Система муниципального права предопределена:
во-первых, наличием институтов, собственных и смежных;
во-вторых, обозначением других общих и особенных элементов;
в-третьих, наличием субъектов и объектов муниципальных правоотношений с определенной для них компетенцией и ответственностью.
В этой связи можно сделать вывод о том, что муниципальное прав состоит из общей и особенной частей.
При этом нормы общей части закрепляют принципиальные общие положения: понятие, предмет, метод, принципы, науку, источники, правоотношения, функции, историю муниципального права, нормы муниципального права и их отличительные особенности.
В особенной части устанавливается статус субъектов местного самоуправления; порядок их формирования, их функции, компетенция, ответственность, гарантия местного самоуправления.
Таким образом, систему муниципального права составляют элементы общего и особого характера, которые неразрывно связаны, взаимозависимы и немыслимы каждый в отдельности.
Фактическое наличие таких элементов единой системы свидетельствует о полном наборе признаков, присущих отрасли права.
Под принципами муниципального права понимаются конституционно-правовые нормы, имеющие общеобязательный характер и составляющие основу всей системы нормативных актов о местной публичной власти.
Принципы имеют многофункциональное значение.
Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя и особенности правового регулирования общественных отношений.
Во-вторых, закрепляют концепцию (модель) местной публичной власти, ее соотношение с обществом и государством.
В-третьих, провозглашают перспективы становления и развития гражданского общества.
В-четвертых, допускают возможность сочетания юридического равенства субъектов муниципального права с административной соподчиненностью.
В-пятых, они могут быть использованы в правоприменительной практике в случае обнаружения пробелов в законодательстве либо при противоречии законодательства этим принципам.
Если, допустим, нормы принятого федерального закона вступают в противоречие с нормами Конституции РФ, то для восстановления справедливости при рассмотрении спора суд обязан применить норму Конституции РФ в силу того, что Конституция обладает высшей юридической силой, чем закон.
Если же в законах о местной публичной власти отсутствуют нормы, регулирующие те или иные отношения, то применяются нормы-принципы, содержащиеся в Конституции РФ. При отсутствии таких норм в законах субъектов РФ применяются нормы федерального закона либо Конституции РФ.
Принципы муниципального права заложены в его нормах. К ним можно отнести:
1) принцип народовластия;
2) принцип соблюдения прав и свобод человека;
3) принцип демократизма в формировании местной публичной власти;
4) принцип повсеместности становления развития местного самоуправления;
5) принцип относительной самостоятельности местной публичной власти и взаимодействия ее с государственной властью;
6) принцип внутренней соподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления;
7) принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью;
8) принцип судебной защиты и ответственности субъектов муниципально-правовых отношений:
а) имущественная;
б) административная;
в) уголовная.
Принципы муниципального права, равно как и понятие муниципального права, не совпадают с принципами местного самоуправления в силу того, что между муниципальным правом и местным самоуправлением нельзя ставить знак равенства. Право – это совокупность норм, самоуправление – это публичная власть, которая сама является творцом права.
Муниципальное право формируется из совокупности норм различных отраслей, поэтому оно имеет комплексный характер, но ни в коем случае не является правом местного самоуправления, как это иногда утверждается в литературе. Не может быть такого, что публичная власть равна праву.
К тому же власть – это базисная категория, правонадстроечная. Каждое понятие, каждый элемент занимают свое место в системе «власть и право».
Под функциями муниципального права следует понимать основные направления правового воздействия, определяющие значение права в регулировании общественных отношений.
В системе муниципального права можно выделить две крупные группы функций: общую и специальную.
К общей относятся:
1) экономическая (право устанавливает муниципальную форму собственности, бюджетно-финансовую систему муниципального образования; упорядочивает экономические отношения органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами);
2) организационно-политическая (право устанавливает формы осуществления местной публичной власти, порядок формирования органов местного самоуправления и института должностных лиц; определяет способы организации управления на территории; определяет статус субъектов муниципальных отношений и пределы их компетенции);
3) организационно-идеологическая (формирует идеологию осуществления местной публичной власти, а также правовую культуру субъектов муниципальных отношений; прививает навыки к формированию гражданского общества и правового государства);
4) коммуникативная (обеспечивает связь между субъектом и объектом муниципального управления).
К специальным функциям относятся регулятивная и охранительная.
Регулятивная функция первична, т. к. муниципальное право призвано содействовать развитию и совершенствованию социально-экономических, управленческих и организационных отношений. Регулятивная функция оказывает фактическое воздействие на все функции общего характера. В системе муниципального права она формирует самоуправленческие начала и предоставляет субъектам муниципальных отношений реальные возможности для самоорганизации и саморегулирования.
В связи с тем что в муниципальном праве имеются нормы диспозитивного характера, причем собственные, можно вполне убедительно констатировать, эта регулятивная функция допускает саморегулирование в системе местного самоуправления (избрать народом или представительным органом главу муниципального образования; сформировать представительный орган муниципального района всенародно либо из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений) и т. д.
Охранительная функция
О проекте
О подписке