§ 1.2. Понимание правотворчества: подходы и проблемы

Правотворчество понимается в узком и широком смысле. В узком смысле под правотворчеством принято понимать деятельность компетентных органов власти (государственных, муниципальных и др.), организаций, граждан по разработке и принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов. Широкое понимание правотворчества включает в себя также процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства и создание в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов, изменение и отмену действующих. По существу, представители широкого подхода к правотворчеству отождествляют его с правообразованием – естественно-историческим процессом формирования права, включающим в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. В свою очередь, согласно узкому пониманию правотворчества правотворчество и правообразование соотносятся как часть и целое. Правообразование – широкое понятие, в ходе которого формируются взгляды и идеи о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, результатом и итогом этого процесса и выступает правотворчество.

Отечественная теория правотворчества ориентируется, как правило, на понимание правотворчества как формальных процедур подготовки и издания нормативных правовых актов. «Правотворчество как особая форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм»^[44]. Это урегулированная правом деятельность, имеющая своих субъектов, принципы и стадии.

Вместе с тем такая деятельность является лишь завершающим этапом процесса формирования права, правообразования, «вызревания» конкретных правовых норм в юридической практике^[45]. Правотворчество является составной частью более широкого процесса – правообразования. Так, В.С. Нерсесянц отмечал, что «социальный процесс формирования позитивного права – это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм; этот процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией – юридически оформленным процессом правотворчества государства как организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм позитивного права»^[46].

Правотворчество является проявлением активной государственной деятельности, средством его управления обществом. Вместе с тем в настоящее время правотворчество осуществляют не только компетентные органы государственной власти, но также органы местного самоуправления, организации (локальное нормотворчество).

Рассмотрение правотворчества как деятельности по разработке, принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов заставляет задуматься о содержании самого понятия «нормативный правовой акт». В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение этого понятия. В связи с этим на практике при отнесении того или иного правового акта к нормативным правовым актам руководствуются устоявшимися доктринальными определениями указанного понятия.

В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» содержатся определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Существенные признаки, определяющие нормативный правовой акт, выработаны судебной практикой. Так, в соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:

– издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

– наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

С доктринальным пониманием нормативного правового акта согласуется и правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его Постановлении от 17 ноября 1997 г. № 17-П. Так, Суд признал нормативный правовой характер за актами, которые:

– являются официальными государственными предписаниями, обязательными для исполнения;

– являются актами общего действия, адресованными персонально не определенному кругу лиц;

– рассчитаны на многократное применение;

– содержат общие правила (см. также постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П, где Суд подтвердил приведенную правовую позицию).

Таким образом, нормативный правовой акт – это документ, который издается в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отличие от нормативных правовых актов ненормативные (правоприменительные) акты имеют индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам.

На процесс и результат правотворчества оказывают влияние многочисленные факторы как объективного, так и субъективного характера, экономические, социальные, политические, идеологические и др. Возникновение потребности в регулировании общественных отношений происходит объективно под воздействием ряда факторов, получивших в доктрине название «правообразующие факторы»^[47] (факторы, обусловливающие правотворческий процесс).

К факторам, обусловливающим правотворческий процесс, относятся:

– экономические (материальные условия жизни общества);

– политические (политическая обстановка в стране, уровень активности политических партий, состояние гражданского общества и проч.);

– социальные (степень заботы государства о гражданах, социально незащищенных слоях населения);

– национальные (этнический состав населения, взаимоотношения наций и народов, населяющих государство);

– культурные (процессы, явления, способствующие формированию и восприятию ценностей и норм поведения общества, традиции, обычаи);

– исторические (историческое развитие государства);

– идеологические (уровень правосознания, правовое воспитание, господствующая религия);

– внешнеполитические (международное положение государства, взаимоотношения с другими государствами).

Факторы, обусловливающие правотворческий процесс, делятся также на постоянные и временные; позитивные и негативные и др.

Юридической наукой выработаны принципы правотворчества, состав которых несколько отличается в работах различных авторов, но в целом может быть сведен к следующему:

– принцип демократизма (участие народа и его представителей в правотворческой деятельности, учет в процессе правотворческой деятельности интересов всех групп населения);

– законность (осуществление правотворческой деятельности в рамках соответствующей юридической процедуры субъектом, наделенным соответствующими полномочиями);

– профессионализм (участие в правотворческой деятельности представителей различных отраслей знания: специалистов, владеющих знаниями и опытом в той сфере, которая является предметом правового регулирования проектируемых норм права (медицина, транспорт, образование, добыча полезных ископаемых и пр.), а также специалистов в сфере юриспруденции (юристов правовых департаментов органов государственной власти, ученых-юристов и проч.);