Различия в определениях связаны с тем, что субъекты Российской Федерации конкретизируют перечень источников чрезвычайных ситуаций с учетом своих особенностей, оставляя его открытым. В законе Санкт-Петербурга перечень дополнен, например, террористическими акциями.

В рассмотренных муниципальных правовых актах определение понятия ЧС отсутствует.

В литературе чрезвычайные ситуации определяются также как обстоятельства, возникающие в результате стихийных бедствий, аварий и катастроф в промышленности и на транспорте, экологических катастроф, диверсий и факторов военного, социального и политического характера, которые заключаются в резком отклонении от нормы протекающих явлений и процессов и оказывают значительное воздействие на жизнедеятельность людей, экономику, социальную сферу и природную среду.

Как мы видим это определение достаточно близко к определению понятия чрезвычайной ситуации, данному в базовом законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» В его основе лежат источники ЧС, а также сферы, которые могут в значительной степени пострадать при ЧС. Авторы расширяют перечень источников ЧС, дополняя их категориями военного и политического характера, что, в общем, соответствует понятию чрезвычайного положения, определенного Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении».

По-другому акценты расставляет профессор Б. П. Кондратов.^[7] Под чрезвычайной ситуацией он понимает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате опасного природного, техногенного или социального явления, создающую угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, которая требует принятия неотложных адекватных мер правового, экономического, организационного и иного характера. Здесь автор выделяет три основных субъекта, для которых чрезвычайные ситуации представляет опасность, – личность, общество и государство. По нашему мнению, это наиболее обоснованный подход, так как все сферы, выделяемые в предшествующих определениях, – результат общественного развития. Также Б. П. Кондратов делает акцент на инструментах управления деятельностью по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации, что является важным аспектом функционирования субъектов Единой Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации (РСЧС).

В научной и методической литературе встречается и множество других взглядов на понятие чрезвычайной ситуации. Однако так или иначе их авторы опираются на один или несколько факторов чрезвычайной ситуации – ее источники и последствия, субъекты по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации и т. д. На наш взгляд, все они должны быть систематизированы и проанализированы российскими законодателями с целью актуализации ряда положений действующего законодательства.

Особое место в понятийном аппарате безопасности при чрезвычайных ситуациях занимает классификация этих ситуаций.

Классификация чрезвычайных ситуаций – выделение различных видов чрезвычайных ситуаций по какому-либо критерию в целях решения следующих задач:

1. Установление единых требований и подходов к предупреждению и ликвидации ЧС;

2. Детализация и учет опасных факторов, которые могут быть источниками ЧС;

3. Разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями РСЧС по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

4. Создание базы для проведения научно-исследовательских, методических и практических работ предупредительного характера с целью снижения риска чрезвычайной ситуации.

На сегодняшний день отсутствует единое представление о классификации чрезвычайных ситуаций, что является следствием несовершенного законодательства и постоянно меняющихся условий деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Существует несколько нормативно-правовых актов, в которых напрямую или косвенно классифицируются чрезвычайные ситуации. Так, базовый для РСЧС Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет, что установление классификации чрезвычайных ситуаций – полномочие Правительства РФ, но при этом сам выделяет несколько их видов: ЧС техногенного характера и ЧС природного характера (фигурируют только в названии закона и вступительной части); чрезвычайные ситуации: федерального характера, межрегионального характера, межмуниципального характера и регионального характера. При этом указанный закон не дает определения этим видам чрезвычайных ситуаций, а также не определяет критерия такого деления.

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1094 было утверждено Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В Положении устанавливается, что чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества пострадавших людей, людей у которых нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайной ситуации.

Чрезвычайные ситуации по территориальному принципу подразделяются на: локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

К локальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более 1000 минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения.

К местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 10 человек, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1000, но не более 5000 минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района.

К территориальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5000, но не более 0,5 миллиона минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта Российской Федерации.

К региональной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 миллиона, но не более 5 миллионов размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации.

К федеральной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 миллионов минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов Российской Федерации.

К трансграничной относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации.

Данную классификацию можно признать не очень удачной по следующим причинам:

1. При определении вида чрезвычайной ситуации используются одновременно несколько разнотипных критериев, что на практике вызывает множество проблем, связанных с приданием такой ситуации официального статуса.

2. Данная классификация отчасти не соответствует Федеральному закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», что может привести к неоднозначному пониманию правовых норм. В законе встречаются понятия чрезвычайных ситуаций федерального, межмуниципального и регионального значения.

3. Классификация не соответствует современным реалиям, когда глобализация несет новые угрозы для человеческой жизнедеятельности, появляются все более и более опасные факторы, с которыми государство должно считаться, даже если они непосредственно не затрагивают территорию Российской Федерации.

Положения Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и указанного выше постановления Правительства РФ фактически не учитывают специфики экологических факторов чрезвычайных ситуаций и плохо корреспондируются с классификациями, закрепленными в других нормативных актах.

В частности, Приказом Госкомэкологии России от 1 марта 2000 г. № 120 утверждены Рекомендации, в соответствии с которыми должно предоставляться оперативное донесение о ЧС. В Рекомендации был включен Классификатор природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. Их в списке более 30. Однако если исходить из легального понимания чрезвычайной ситуации, то приведенные в Классификаторе наименования есть не что иное, как источники чрезвычайных ситуаций: землетрясение, наводнение, обвал и т. д.

В государственных докладах о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций используются в основном один тип классификации – по источникам их возникновения.

Таблица 1

Классификация ЧС в Государственных докладах МЧС России

Но ни одна классификация, приведенная выше, не дает полного представления о чрезвычайных ситуациях как особо опасных условиях, угрожающих человеческой жизнедеятельности. Отсутствует системный подход к пониманию сущности чрезвычайных ситуаций.

Однако обобщение различных правовых и научно-методических материалов позволило сформировать приведенную ниже классификацию, в которой учитываются наиболее существенные признаки ЧС различного типа.

Таким образом, взрыв жилого дома, в котором погибли 23 человека, может именоваться техногенной локальной чрезвычайной ситуацией с мгновенным темпом развития, значительными человеческими потерями и материальным ущербом.

Безусловно, минусом данной классификации является ее масштабность, однако при этом она учитывает наиболее важные факторы чрезвычайной ситуации, такие, как источник и масштабы, темпы распространения и последствия, которые необходимо учитывать при принятии управленческих решений.

В любом случае установление актуальной классификации чрезвычайных ситуаций с целью унификации подходов к их определению, предупреждению и ликвидации – одна из приоритетных задач Правительства РФ.

Таблица 2

Системная классификация ЧС

Особого внимания заслуживает анализ понятийного аппарата, характеризующего источники и причины возникновения чрезвычайных ситуаций.

В понятийном плане представляется необходимым провести различия между причинами и источниками чрезвычайных ситуаций. Мы представляем, что данное различие заключается в следующем.

«Источником» чрезвычайной ситуации могут быть природные явления и процессы, имеющие вероятностную природу и которые в значительной степени не изучены. Вследствие этого прогнозирование их возникновения и протекания, а также масштаб их последствий могут быть определены только с определенной степенью вероятности, на ограниченной территории, на ограниченные промежутки времени и с небольшим периодом времени, позволяющим определить необходимые средства защиты. Тем более это касается последствий крупномасштабных чрезвычайных ситуаций, например стихийных бедствий, реальный ущерб от которых фактически невозможно прогнозировать и выявить сразу же из-за отсроченности их во времени. Это определяет особую роль физических лиц и организаций, призванных обеспечить безопасность при чрезвычайных ситуациях. Результаты деятельности таких субъектов будут в значительной мере зависеть также от ситуативного поведения населения, находящегося в зоне чрезвычайной ситуации.

Когда мы говорим о «причине» чрезвычайной ситуации, то сама причина и особенно ее последствия будут складываться из источника чрезвычайной ситуации (ее типа, характера и т. д.) и человеческого фактора, а именно из поведения населения в зоне чрезвычайной ситуации, в частности его подготовленности, обученности, информированности, оснащенности и организованности. А также из деятельности организаций, уполномоченных обеспечить безопасность при чрезвычайной ситуации, от их организационной, научной, физической подготовленности, технологической, материально-технической оснащенности, направленной на деятельность в чрезвычайных ситуациях.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что целью деятельности РСЧС является защита населения и территории от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, из которой вытекают следующие задачи:

– предупреждение возникновения и развития ЧС;

– снижение размеров ущерба и потерь от ЧС;

– ликвидация ЧС;

– разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в данной области.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в данном законе понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Таким образом, предупреждение чрезвычайных ситуаций можно разделить на два этапа:

– предупреждение возникновения ЧС;

– предупреждение развития ЧС в случае их возникновения.

Мероприятия по этим двум этапам определяются и закрепляются в нормативно-правовых и локальных актах на всех уровнях.

Федеральный закон «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также ряд других правовых актов, устанавливает полномочия в области предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций.

Президент Российской Федерации:

– определяет основные направления государственной политики и принимает иные решения в области защиты населения и территории от ЧС;

– вносит на рассмотрение Совета безопасности РФ и принимает с учетом его предложений решения по вопросам предупреждения ЧС;

– вводит в соответствии с Конституцией и федеральными конституционными законами чрезвычайное положение.

Федеральное Собрание Российской Федерации:

– обеспечивает единообразие в законодательном регулировании в области ЧС;

– утверждает бюджетные ассигнования на финансирование деятельности и мероприятий в указанной области;

– проводит парламентские слушания по вопросам защиты от ЧС.

Правительство Российской Федерации:

– издает на основании и во исполнение законов постановления и распоряжения в области защиты от ЧС;

– организует проведение научных исследований в данной области;

– организует разработку и обеспечивает выполнение специальных федеральных программ в области защиты от ЧС;

– осуществляет руководство РСЧС;

– обеспечивает создание федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС, определяет порядок их использования;

– устанавливает и контролирует процесс производства, режим хранения, условия перевозки и порядок использования радиоактивных и других особо опасных веществ, соблюдение при этом необходимых мер безопасности;

– устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций;

– обеспечивает предупреждение ЧС федерального характера;

– определяет порядок сбора информации в области защиты от ЧС, порядок обмена указанной информацией между субъектами РСЧС.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

– принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты от ЧС межмуниципального и регионального характера;

– осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты от ЧС, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;

– принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;

– осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты от ЧС межмуниципального и регионального характера; обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС межмуниципального и регионального характера;

– организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения;

– осуществляют финансирование мероприятий в области защиты от ЧС;

– создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС межмуниципального и регионального характера;

– содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

Органы местного самоуправления:

– осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты от ЧС, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

– принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

– осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты от ЧС, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС;

– осуществляют финансирование мероприятий в области защиты от ЧС;

– создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;

– организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении;

– содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

– создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты от ЧС.

Организации обязаны:

– планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от ЧС;

– планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в ЧС;

– обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации ЧС, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в ЧС;

– создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о ЧС;

– обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами предупреждения и ликвидации ЧС;

– финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от ЧС;

– создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;

– предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты от ЧС, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении ЧС.