Под редакцией доктора юридических наук профессора И. О. Красновой

Автор:

Жаворонкова Н. Г. – кандидат юридических наук, доцент кафедры аграрного и экологического права МГЮА

© Н. Г. Жаворонкова, 2007

© ИД «Юриспруденция», 2007

Глава 1. Методологические основы правового обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях

1.1. Понятийный аппарат обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях

Высокие темпы развития техногенной сферы, повышение роли человеческого фактора в ней, увеличение потребления человеком природных ресурсов, а также отсутствие устойчивой связи «человек – природа – общество» стали причинами множества природных и техногенных катастроф в XX и XXI вв. Человечество, все более и более вмешиваясь в природную среду и изменяя ее в соответствии со своими безграничными потребностями, остается относительно беззащитным перед разрушительным воздействием крупномасштабных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По данным ООН, за последние 20 лет на нашей планете в результате стихийных бедствий и катастроф погибли более 3 миллионов человек. На территории России в 2005 г. произошло 2720 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В результате чрезвычайных ситуаций погибли 5637 человек, пострадали 4 945 523 человека.^[1] То, что указанные тенденции имеют высокие темпы развития сегодня, позволяет с большой долей уверенности полагать, что в XXI в. ситуация в лучшую сторону не изменится, а, наоборот, будет усугубляться, неся новые угрозы существованию и развитию человеческого общества. В свете этого государство как институт, имеющий целью поддержание целостности общества и его развитие, берет на себя основные обязательства, связанные с предупреждением негативных последствий жизнедеятельности общества, смягчением их наступления и защитой от них населения и территорий.

Явления и катастрофы природного и техногенного характера, опасные для жизни и здоровья людей, в российской правовой доктрине именуются чрезвычайными ситуациями. По данным Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), ежегодно доля чрезвычайных ситуаций растет на 5–7 %. Вместе с ростом числа чрезвычайных ситуаций растет их негативное влияние на окружающую среду. В целом роль чрезвычайных ситуаций в обеспечении экологической безопасности трудно оценить, но ущерб, наносимый ими здоровью человека и природной среде, вполне сопоставим с ущербом, причиненным загрязнением окружающей среды от деятельности крупных промышленных предприятий.

Вопрос об упорядочении терминологии в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях начал обсуждаться детально только в последнее время. В настоящий момент в этой области отсутствует единый методологический подход к пониманию тех или иных дефиниций в сфере различных аспектов обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Вместе с тем единый, качественный терминологический аппарат предопределяет возможность унифицированного подхода к пониманию проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, необходимого для дальнейшего развития и совершенствования законодательства и иного нормативно-правового регулирования в данной сфере общественных отношений. Противоречивость, некомплексность, а зачастую и отсутствие необходимой легальной терминологии порождают значительные проблемы как с точки зрения эффективности юридической техники при разработке нормативной базы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, так и с точки зрения правоприменительной практики. Причем важнейшая правоприменительная проблема заключается в точной квалификации чрезвычайной ситуации, которая должна определять экономические механизмы в сфере снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций, включая компенсационные издержки на восстановление нарушенного экономического потенциала пострадавшей территории, проведение экологических мероприятий, оказание помощи пострадавшему населению. Но самое важное: точная юридическая квалификация чрезвычайной ситуации должна определять всю стратегию действий уполномоченных юридических и должностных лиц, а также стратегию поведения населения в зоне чрезвычайной ситуации. Понятие и уровень чрезвычайной ситуации, установленный в соответствии с данной юридической квалификацией, должны определять:

– масштабы и порядок действий органов государственной власти на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций (например, общественных формирований спасателей), включая определение стратегии и тактики поведения всех юридических лиц и населения в зоне чрезвычайной ситуации;

– характер и порядок действий специально уполномоченных государственных органов в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, стратегию и тактику их поведения в зоне чрезвычайной ситуации;

– размер и характер государственных компенсаций (финансовых и материальных) пострадавшим территориям (включая восстановление нарушенных свойств окружающей природной среды) и населению из специализированных бюджетных фондов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

– размер компенсаций страховых компаний юридическим и физическим лицам при страховании гражданско-правовой ответственности при чрезвычайных ситуациях.

Так, по мнению Б. Н. Порфирьева, первое, с чем сталкивается исследование проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, – это что вкладывается в само понятие «чрезвычайная ситуация»? Как выделить эти ситуации среди огромного разнообразия происходящих в мире процессов и явлений? Какие признаки, характерные для чрезвычайных ситуаций, позволяют говорить о них как об особом явлении, затрагивающем интересы всего общества?^[2]

В настоящее время отсутствует единый понятийный аппарат в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Ряд базовых понятий содержится в комплексе законодательных и иных нормативно-правовых актов, таких, как законы «О безопасности» 1992 г., «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 1994 г., «Об охране окружающей среды» 2002 г., «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» 1997 г., «Об аварийно-спасательных работах и статусе спасателей» 1995 г.; постановление Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 1996 г.; система государственных стандартов группы «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», и в иных нормативно-правовых документах.

Главной методологической основой понятийного аппарата безопасности является Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446–1 «О безопасности», определяющий безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Угрозы определяются как совокупность условий и факторов, создающих опасность для жизненно важных интересов личности, общества и государства.

При описании этих угроз необходимо рассматривать факторы опасности: во-первых, в контексте конкретной экономической, социальной, экологической и технологической ситуации; во-вторых, в динамике их изменений (в частности, и от погодно климатических условий); в-третьих, во взаимодействии с другими факторами опасности, учитывая наличие технических систем защиты, имеющегося уровня подготовки и информированности персонала и населения, степени владения руководящих кадров методами управления риском. В зависимости от состояния всех этих условий проявления факторы опасности будут представлять большую или меньшую угрозу для жизни и здоровья населения, природной среды и безопасности хозяйственных объектов. Изменение каждого из этих условий во времени и в пространстве может коренным образом изменять степень угрозы, переводя ее из потенциальной угрозы в реальную и наоборот.^[3]

Для обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий, уровень экологической безопасности должен быть адекватен степени угрозы, а это требует точной оценки как уровня безопасности, так и степени угрозы.

Опасность определяется как ситуация в окружающей человека среде, в которой при определенных условиях (случайного или детерминированного характера) возможно возникновение факторов опасности (опасных факторов), способных привести к одному или совокупности следующих нежелательных последствий для человека и окружающей (его) среды:^[4]

– отклонению здоровья человека от среднестатистического значения, т. е. к заболеванию или даже смерти;

– ухудшению состояния природной среды и (или) ухудшению качества природной среды;

– нарушению безопасности предприятий и территорий, обусловленному нанесением материального или социального ущерба (нарушением процесса нормальной хозяйственной деятельности, потерей того или иного вида собственности и т. д.);

– возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, термин «опасность» означает возможность осуществления некоторых условий технического, природного, экономического или социального характера, при наличии которых могут наступить неблагоприятные события и процессы (например, природные катастрофы или бедствия, аварии на промышленных предприятиях, экономические или социальные кризисы и т. д.). Следовательно, «опасность» – это ситуация, постоянно присутствующая в окружающей среде и способная в определенных условиях привести к реализации в окружающей среде нежелательного события – возникновению опасного фактора.

Экологические факторы опасности – это факторы, обусловленные причинами природного характера (неблагоприятными для жизни человека, животных, растений климатическими условиями, физико-химическими характеристиками почвы, воды, атмосферы и функциональными характеристиками экосистем; природными бедствиями и катастрофами и т. д.).^[5]

Техногенные (или антропогенные) факторы опасности – это факторы, обусловленные хозяйственной деятельностью людей (чрезмерными выбросами и сбросами в окружающую среду отходов хозяйственной деятельности в условиях ее нормального функционирования и в аварийных ситуациях; необоснованными отчуждениями территорий под хозяйственную деятельность; чрезмерным вовлечением в хозяйственный оборот природных ресурсов; иными связанными с хозяйственной деятельностью подобными негативными процессами, актами или решениями).^[6]

Легальное понятие чрезвычайной ситуации дано в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Он устанавливает, что чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Данное определение весьма важно для понимания сущности чрезвычайных ситуаций, так как законодатель приводит критерии, по которым то или иное экстремальное событие может быть отнесено к чрезвычайным ситуациям:

1) наличие человеческих жертв или возможность их появления;

2) ущерб здоровью людей и (или) окружающей среде (и возможность их появления);

3) значительный материальный ущерб (и возможность его появления);

4) нарушение условий жизнедеятельности людей (и возможность его появления).

Из приведенного понятия мы видим, что наличие возможности наступления определенных законом последствий в связи с экстремальным событием также является важнейшим основанием отнесения его к чрезвычайной ситуации.

Необходимо отметить, что Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» не определяет понятия ущерба здоровью или окружающей среде, значительному материальному ущербу, нарушению условий жизнедеятельности людей. Лишь Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 13 сентября 1996 г. № 1094, классифицируя такие ситуации, устанавливает числовые выражения данных характеристик применительно к каждому виду чрезвычайной ситуации. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 дает понятие существенного экологического вреда, характеризующегося возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т. п. Указанное понятие, хотя и носит комплексный характер, но не отражает специфики чрезвычайных ситуаций и используется в судебной практике, а не в деятельности специально уполномоченных органов в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривает возможность введения чрезвычайного положения не только при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуациях, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы и пр., но и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных работ и других неотложных работ.

Понятие чрезвычайных ситуаций фигурирует также в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Так, под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии гидротехнического сооружения, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Однако из текста самого Закона вытекает, что данное определение используется исключительно для опасной обстановки, возникающей на гидротехнических сооружениях.

В нормативно-правовых актах Правительства Российской Федерации и МЧС России определения понятия чрезвычайной ситуации отсутствуют.

Определения чрезвычайной ситуации имеются в ГОСТах группы «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», утвержденных Госстандартом России, т. е. имеющих статус нормативных актов и действующих до принятия соответствующих технических регламентов.

В ГОСТе Р 22.0.02–94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые повлекли или могут повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Таким образом, это определение расширяет законодательное понятие чрезвычайных ситуаций, уточняя ее территориальную локализацию на водных объектах.

Чрезвычайные ситуации в зависимости от характера источника их возникновения подразделяются на техногенные, т. е. вызванные антропогенной деятельностью человека, и природные – не зависящие от его воли и являющиеся последствием естественных природных процессов.

При этом под источником чрезвычайной ситуации понимается опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие, широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.

ГОСТ Р 22.0.05–94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения» дает определение техногенной чрезвычайной ситуации. Это состояние, при котором в результате возникновения источника техногенной чрезвычайной ситуации на объекте, определенной территории или акватории нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, возникает угроза их жизни и здоровью, наносится ущерб имуществу населения, народному хозяйству и окружающей природной среде.

Указанное определение существенным образом отличается от определения чрезвычайной ситуации, данное в базовом законе о защите населения, так как оно не включает такой критерий, как возможность наступления неблагоприятных последствий, что значительно сужает понимание феномена чрезвычайной ситуации антропогенного характера.

Техногенная чрезвычайная ситуация может возникнуть в результате аварии на промышленных объектах или на транспорте, пожаров, взрывов и т. д.

Авария – опасное техногенное происшествие, создающее на промышленном объекте, территории или акватории угрозу жизни людей и приводящее к разрушению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного и транспортного процесса, а также к нанесению ущерба окружающей среде.

Чрезвычайная ситуация природного характера – обстановка на определенной территории или акватории, сложившаяся в результате возникновения источника природной чрезвычайной ситуации, что может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей. Источником чрезвычайной ситуации природного характера могут быть стихийные бедствия, под которыми понимается разрушительное природное или природно-техногенное явление, в результате которого возникла или может возникнуть угроза жизни и здоровью людей. Происходит разрушение материальных ценностей или компонентов окружающей природной среды.

Важно отметить, что анализ нормативно-правовых актов демонстрирует непонимание сущности чрезвычайной ситуации как обстановки, сложившейся на определенной территории. Это выражается в том, что зачастую ее понятие подменяется понятием источника чрезвычайной ситуации, что в итоге может привести к правовой коллизии.

Важность точного правового определения понятийного аппарата обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях определяется также и тем, что оно необходимо для создания оптимального режима деятельности уполномоченных органов как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В региональном законодательстве также есть отличия в подходах к определению чрезвычайной ситуации. Мы можем выделить три группы субъектов Российской Федерации, законодательство которых по-разному подходит к определение чрезвычайной ситуации (ЧС):

Первая группа. Определение ЧС в законодательстве отсутствует (пример – Московская область);

Вторая группа. Определение ЧС идентично определению, данному в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (пример – Москва, Кемеровская, Ленинградская области);

Третья группа