Межбюджетные отношения формируются под воздействием организационно-правовых условий распределения и перераспределения финансовых средств между бюджетами разного уровня в случае необходимости оказания финансовой помощи, предоставления субвенций и субсидий, целевого финансирования государственных программ, предоставления гарантий средствами бюджетов разного уровня. Практически речь идет о финансовом планировании и прогнозировании направлений межбюджетной политики по перераспределению налоговых и неналоговых доходов, капитальных и текущих расходов. Правовые аспекты в данном случае касаются юридической регламентации полномочий финансовых органов в данном процессе, содержания финансовых договоров об условиях перераспределения финансовых средств, стадий бюджетного процесса, порядка формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней, таких базовых понятий как «финансирование», «финансовая помощь», «критерии выделения финансовой помощи», ответственности за нарушение бюджетного законодательства при реализации полномочий субъектов межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения как часть бюджетных отношений – это отношения между органами власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерацией по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних, между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований. Основной проблемой правового регулирования межбюджетных правоотношений является такое распределение полномочий, доходов и расходов бюджетов между Российской Федерацией и ее субъектами, которое удовлетворяло бы Российскую Федерацию и ее субъекты, а также муниципальные образования.
Необходимость регулирования межбюджетных отношений определяется тем, что бюджеты, будучи основными финансовыми планами соответствующего государственного или муниципального образования, действуют определенное время, как и любой план, периодически обновляясь. Они отражают изменения в объеме и составе доходной части бюджетов, в направлениях и размерах бюджетных расходов, во взаимоотношениях вышестоящих бюджетов с нижестоящими. В связи с этим государственные органы и органы местного самоуправления также периодически осуществляют работу по формированию и реализации бюджета, которая включает несколько стадий, проходящих в определенной последовательности: составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета, после чего следует исполнение бюджета, завершающей стадией является утверждение отчета об исполнении бюджета. Совокупность названных стадий и составляет бюджетный процесс. Перечисленные стадии свойственны всем звеньям бюджетной системы.
Порядок прохождения каждой из форм межбюджетных отношений в бюджетном процессе регулируется совокупностью особой группы норм межбюджетного регулирования – бюджетно-процессуальными нормами. Они определяют последовательность и порядок прохождения перераспределения финансов в бюджетном процессе, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по их осуществлению, юридические формы и принципы этой деятельности.
К ведению Российской Федерации Конституция РФ (ст. 71) отнесла установление основ федеральной политики экономического и социального развития, финансовое, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, официальный статистический, бухгалтерский учет, федеральные экономические службы, включая федеральные банки.
Введенная Конституцией Российской Федерации такая форма управления, как финансовое регулирование, предполагает регламентацию всей сферы бюджетных, межбюджетных, налоговых и иных отношений по распределению финансов, обеспечению финансовой дисциплины, организации финансовой деятельности частных субъектов. При этом финансовым регулированием охватываются все стороны функционирования государства и рынка, о чем говорят ст. 8, 41, 48, 71–73, 104 Конституции Российской Федерации. Необходимо учитывать, что финансово-правовое регулирование осуществляется различными отраслями права, в том числе и гражданским правом. Однако гражданское право, в отличие от бюджетного, регулирует финансовую деятельность частных субъектов, оставляя публичные финансовые интересы для регулирования Бюджетным кодексом РФ.
Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства – это совокупность актов, определяющих межбюджетные отношения, бюджетное устройство государства, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, осуществление финансового контроля, формирования внебюджетных фондов и устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. При этом акты включают не только бюджетно-правовые нормы, но и нормы других отраслей права. Определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного права, административного права и гражданского права.
В соответствии с Конституцией РФ бюджетное законодательство Российской Федерации слагается из актов различного уровня: федерального, регионального (субъектов Российской Федерации). Кроме того, имеются правовые акты местного самоуправления в области местных бюджетов.
Общий массив правовых актов в области бюджетов огромен. Так, на федеральном уровне приняты: Бюджетный кодекс Российской Федерации, конституционные федеральные законы, федеральные законы, акты Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты (в частности, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, Государственного таможенного комитета, Центрального банка России).
Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими финансовые отношения являются: Федеральный закон «Бюджетный кодекс РФ» от 31 июля 1998 г.[29]; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.[30]; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г.[31]; Федеральный закон «О бюджетной классификации» от 15 августа 1996 г. (в редакции 05.08.2000 г. с учетом изменений)[32]; Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 2 декабря 1990 г.[33]; Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.95 г.[34]; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г.[35]; Указ Президента Российской Федерации «О главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» от 16 марта 1996 г.[36]; Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о Министерстве финансов Российской Федерации» от 6 марта 1998 г.[37]; Постановление Правительства Российской Федерации «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации» от 6 августа 1998 г.[38]; Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации» от 27 августа 1993 г.[39]
Важным правовым актом явился Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Статья 15 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики» возлагает на Правительство РФ полномочия осуществлять проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение[40].
Можно отметить, что первые четыре из перечисленных актов в основном регулируют внебюджетные отношения.
Поскольку бюджетная деятельность – это регламентированная правовыми нормами деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, завершающаяся утверждением отчета об исполнении бюджета, то межбюджетные отношения имеет свое специальное регулирование в этом процессе, определенное в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы имеют ежегодно принимаемые на разных уровнях законы о бюджете на очередной финансовый год, которые конкретно и подробно регулируют внебюджетные отношения в течение этого финансового года.
Систематизация законодательства имеет исключительное значение, так как ее цель – упорядочение и совершенствование нормативных актов, приведение их в определенную внутренне согласованную систему, отражающую межбюджетное регулирование.
Указом Президента Российской Федерации «О классификаторе правовых актов» от 15 марта 2000 г. одобрен классификатор правовых актов. Акты бюджетного законодательства помещены в 6 подразделах раздела «Финансы»: «Общие положения бюджетного устройства», «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации», «Местные бюджеты», «Иные вопросы бюджетного устройства», «Казначейство».
В подразделах «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов», «Местные бюджеты» выделены: общие положения, доходы, расходы, долг, кредиты, бюджетный процесс, финансовый контроль. Такое подразделение отражает самостоятельность всех уровней бюджетов. Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» представлены главами об иных видах бюджетов, государственных внебюджетных фондах, сбалансированности бюджетов, бюджетной классификацией.
Научный анализ правового регулирования межбюджетных отношений содержится в трудах российских ученых в области финансового права.[41]
Разграничение финансового и гражданского права, писала Р. И. Халфина, «должно проводиться в основном по линии разграничения организационных и имущественных отношений… В каждом из институтов финансового права мы можем безошибочно установить преобладание организационных отношений над имущественными»[42].
Финансовые правоотношения, в том числе бюджетные, могут быть материальными и организационными (процессуальными). Именно о последних речь идет в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ.
Применительно к рассматриваемой теме следует отметить, что имущественные отношения регулируются также и Гражданским кодексом Российской Федерации, который способствует стабильному регулированию экономических отношений, складывающихся между юридическими лицами, между юридическими лицами и гражданами, основанных на равноправии сторон.
К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном отношении одной стороны с другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ).
Однако Гражданский кодекс Российской Федерации допускает участие в гражданском обороте на равных началах с иными участниками гражданских правоотношений (физическими и юридическими лицами) в качестве субъектов гражданского права: Российской Федерации, ее субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов), а также муниципальных образований (городских, сельских поселений, других муниципальных образований).
При этом нормы гражданского законодательства к Российской Федерации, ее субъектам и местному самоуправлению применяются в том случае, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов гражданского права.
Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, установлен ст. 125 ГК РФ, которой предусмотрено, что от имени этих субъектов гражданского права могут выступать соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
О проекте
О подписке