Однако при проведении проверок следует учитывать положения ст. 120 Гражданского кодекса РФ о том, что особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Например, ст. 42 Закона РФ «Об образовании» установлено, что государственные образовательные учреждения самостоятельно определяют направления использования своих бюджетных и внебюджетных средств, в том числе их долю, направляемую на материальное стимулирование своих работников. На основании этого суды делают вывод, что образовательным учреждениям предоставлено право производить перераспределение денежных средств с одного кода бюджетной классификации на другой без согласования с собственником (распорядителем) денежных средств, но при соблюдении следующего условия: перераспределение должно быть обусловлено необходимостью обеспечения нужд образовательного учреждения.

Правительство Российской Федерации должно указать Минфину России, что при проведении проверок его территориальным органам необходимо учитывать не только нормы бюджетного законодательства, но и нормы специальных законов, которые регламентируют деятельность проверяемых хозяйствующих объектов. При этом политика Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств должна систематически корректировать методы бухгалтерского учета целевого использования бюджетных средств.

Суды, рассматривая споры, связанные с нецелевым использованием бюджетными учреждениями средств, приходят к выводу, что с точки зрения бюджетного законодательства наказуемым является недостижение цели, для решения которой выделяются средства федерального бюджета. Если же эта цель достигнута, но она сопровождалась неправомерными действиями (например, организация оформила оправдательные документы после совершения бухгалтерской проверки по соответствующей хозяйственной операции или отразила хозяйственную операцию на непредусмотренных для этих целей балансовых статьях), то подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств, в этих ситуациях должностные лица организации могут быть привлечены к ответственности только за нарушение закона «О бухгалтерском учете в Российской Федерации».

13. Применение мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является частью общей политики Правительства Российской Федерации в сфере совершенствования бюджетной системы согласно ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Оно осуществляется на основании постановления о списании (взыскании) денежные средств, или уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований, принятого органом федерального казначейства.

Постановление о списании денежных средств принимается на основании представления контрольно-ревизионных органов Минфина России и оформляется в месячный срок после подписания акта проверки органом, установившим нарушение бюджетного законодательства.

Постановление о списании денежных средств оформляется органом федерального казначейства в течение 10 дней с даты получения представления, заключения или акта проверки.

Указанное постановление может быть обжаловано получателем средств в соответствующий суд в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Арбитражные суды пришли к выводу, что меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства должны применяться в соответствии со ст. 38 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, т. е. в течение 2 месяцев со дня совершения правонарушения, либо в течение 2 месяцев со дня обнаружения при длящихся правонарушениях. Но 2 месяца – это очень небольшой срок для применения мер к нарушителям бюджетного законодательства, так как территориальные органы Минфина России осуществляют проверки расходования средств федерального бюджета за периоды прошедшего финансового года. Поэтому ставится вопрос применения мер принуждения к длящимся бюджетным правонарушениям. Наука административного права не содержит такого понятия, поэтому суды используют аналогию права и применяют уголовное законодательство, содержащее данное понятие. Правительство Российской Федерации в этой связи может быть уполномочено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации давать определения дисциплинарным нарушениям в сфере бюджетного процесса.

Например, Арбитражный суд Республики Хакасия расценил действия налоговой инспекции как длящееся правонарушение, несмотря на то, что действие правонарушения было четко обозначено временным периодом с 2 февраля по 1 августа 2001 г., бюджетные средства были направлены на оплату труда внештатных работников. Суд указал, что объектом противоправного посягательства в случае нецелевого использования бюджетных средств являются не конкретные суммы, выделенные из бюджета, а правовые основы функционирования бюджетной системы в Российской Федерации. С точки зрения правоотношений между бюджетом и получателем бюджетных средств противоправное поведение получателя начинается в момент, когда средства направлены на цели, не указанные в смете либо ином документе, и продолжается до момента обнаружения либо до момента восстановления средств получателем по собственной инициативе, а равно в бесспорном порядке при применении органами федерального казначейства своих властных полномочий.

С точки зрения арбитражных судов основанием для взыскания штрафа за нецелевое использование средств является протокол (независимо от статуса нарушителя – юридическое или должностное лицо), который должен составляться в соответствии со ст. 235, 247 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, в том числе в нем должны содержаться сведения о разъяснении нарушителю его прав и обязанностей.

При рассмотрении данной категории споров суды приходят к выводу, что ответственность в виде штрафа, применяемая к нарушителям бюджетного законодательства, является административной.

14. Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти должно активнее вовлекаться в процесс административного судопроизводства по делам о нарушении бюджетной дисциплины и выполнении бюджетных обязательств. Как гарант исполнения денежных обязательств оно должно организовать федеральную систему обязательного страхования финансовых рисков, которая в настоящий момент отсутствует.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 г. № 14-П указано, что согласно ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. По смыслу постановления Конституционного Суда Российской Федерации судопроизводство по делам, связанным с бюджетными правонарушениями, должно быть административным судопроизводством, таковым же должно быть и предварительное, т. е. досудебное, разбирательство.

Из этого следует, что в соответствии со ст. 284 Бюджетного кодекса РФ управлением федерального казначейства по субъекту Российской Федерации должен быть составлен протокол, который является основанием для наложения штрафа. Не принимается во внимание позиция территориальных органов Минфина России, говорящих о том, что акт проверки фиксирует аналогично протоколу об административных правонарушениях факт совершения правонарушения.

При рассмотрении представленных в судебные заседания актов проверок арбитражные суды субъектов Российской Федерации указывают, что содержание акта проверки не соответствует требованиям ст. 235 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР, которая устанавливает содержание протокола об административных правонарушениях.

В протоколе указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснения нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела. Кроме того, ст. 247 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР предусматривает, что дело должно быть рассмотрено в присутствии лица, совершившего правонарушение.

15. Необходима координация контрольных полномочий Правительства Российской Федерации с контрольными полномочиями Счетной Палаты Федерального собрания.

Важнейшей функцией Счетной Палаты должна быть разработка предложений по совершенствованию финансового, бюджетного, налогового и таможенного законодательства. Для этого ее следовало бы наделить правом законодательной инициативы.

С другой стороны, осуществление исключительно Счетной Палатой Российской Федерации всего государственного финансового контроля представляется нецелесообразным, да и нереальным. Выполняя контрольные функции, она не может и не должна доходить абсолютно до каждого получателя бюджетных средств и конкретного налогоплательщика – не в этом заключается основное предназначение Счетной Палаты.

Важное значение имеет организация стратегического планирования государственного финансового контроля на длительную перспективу. При этом Счетная Палата РФ должна определить стратегические направления своей контрольной деятельности на ближайшие 5–7 лет и следовать им при формировании своих годовых планов.

В функции Счетной Палаты РФ должен входить последующий финансовый контроль за использованием государственных средств на уровне главных распорядителей. При этом должен произойти постепенный переход от контроля за финансовыми потоками к контролю эффективности использования бюджетных средств. Эффективность не с узких позиций (по каким ценам и тарифам приобреталась продукция и выполнялись услуги для государственных нужд), а в принципиально ином широком смысле: каков экономический эффект бюджетных затрат, в какой степени министерствами, ведомствами выполняются поставленные перед ними задачи. Контрольная деятельность Счетной Палаты РФ должна отвечать, в частности, и на такие вопросы, как: эффективна ли действующая система государственной поддержки отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей, эффективно ли расходуются бюджетные средства на просвещение с точки зрения современных требований к системе образования в стране и др. Иными словами, должен проводиться не просто финансовый аудит, а аудит эффективности распоряжения государственными финансами. Естественно, что в ходе этих проверок будут проверяться не только министерства, но и отдельные конечные получатели бюджетных средств. При такой постановке задачи потребуются знания специалистов не только в области финансов, но и специалистов в тех областях, которые проверяются.

Кроме того, для обеспечения целостной системы единого государственного финансового контроля необходимо включить в сферу деятельности Счетной Палаты РФ проведение комплексных проверок эффективности общей деятельности Центрального банка РФ. Одновременно Счетная Палата РФ должна проводить проверки надлежащего исполнения смет расходов всеми высшими государственными органами, в том числе Парламентом, Правительством, Управлением делами и Администрацией Президента РФ.

Разумеется, должны быть сохранены и ныне действующие функции Счетной Палаты РФ, состоящие в контроле за дефицитом бюджета, экономической эффективностью привлечения источников его покрытия, рациональностью расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, эффективностью внешнеэкономической деятельности, экономической целесообразностью заключения крупных контрактов и целевым использованием средств гуманитарной помощи.

Важнейшей сферой деятельности Счетной Палаты РФ должны остаться анализ эффективности действующих бюджетного, налогового и таможенного законодательств с точки зрения обеспечения долгосрочного динамичного социально-экономического развития страны, подготовка заключения на проект закона об исполнении Правительством бюджета за истекший год, а также проведение комплексных финансовых проверок стратегической эффективности распоряжения государственной собственностью, в том числе находящейся за рубежом.

Принципиальным представляется усиление роли Счетной Палаты РФ в проведении проверок обоснованности расходования субъектами Российской Федерации средств, полученных из федерального бюджета, а также исполнения бюджетов тех регионов, у которых объем финансовой помощи за счет федеральных ресурсов превышает половину их консолидированного бюджета. Эта контрольная работа, думается, должна быть возложена также на Правительство Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы Минфина России и проводиться скоординированно со Счетной Палатой РФ.

В отличие от организации государственного финансового контроля на федеральном уровне принципиальные вопросы формирования и функционирования независимых контрольных финансовых органов субъектов Российской Федерации ни концептуально, ни методологически не разработаны. Контрольные полномочия Правительства Российской Федерации, Счетной Палаты и Банка России должны органично войти в единую систему государственного финансового контроля. Сегодня фактически отсутствует независимая система действенного финансового контроля за эффективностью формирования и законностью распоряжения бюджетными средствами. Это является одной из многих причин экономически кризисного положения ряда территорий в течение продолжительного времени. Чтобы преодолеть этот негатив, необходимо создать целостную систему единого государственного финансового контроля, которая обеспечивала бы реальное взаимодействие между конституционным органом контроля за стратегической эффективностью использования государственными ресурсами и независимыми органами государственного финансового контроля.

16. Кроме того, следует учитывать, что объем полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств не определен, поскольку нет единого бюджета в рамках всей страны, как это было в Советском Союзе, а консолидированный бюджет Российской Федерации имеет преимущественно прогнозно-методологическое предназначение. Территориальные бюджеты – бюджеты республик, краев и областей – и юридически, и фактически являются самостоятельными. Между тем органы независимого государственного финансового контроля во многих субъектах Российской Федерации или не созданы, или функционируют не на должном уровне.

Всем понятно, что социально-экономическое положение всей страны и регионов не улучшится, если абсолютно вся, без исключения, бюджетная сфера деятельности государства не будет надежно защищена и не будет организован надлежащий и действенный контроль за строгим соблюдением и исполнением требований финансового (бюджетного, налогового, таможенного) законодательства на каждом этапе движения средств бюджетов всех уровней – от Правительства РФ, Минфина России и финансового управления до органа местного самоуправления. Такой контроль может быть обеспечен только независимыми контрольно-счетными органами в регионах.

И здесь следует вспомнить, что во всем ныне действующем российском федеральном законодательстве лишь одна единственная ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации формально, юридически только рекомендует законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации и представительным органам местного самоуправления создавать собственные контрольные органы (счетные палаты, ревизионные управления и иные органы) для осуществления независимого финансового контроля. При этом федеральным законодательством вообще не определены ни статус региональных счетных палат, ни их функции.

Такой правовой вакуум способствует тому, что законодательные органы субъектов Российской Федерации весьма вольно определяют полномочия контрольно-счетных палат на местах. Иными словами, сегодня создание территориального органа независимого финансового контроля полностью зависит от прихоти и не всегда добросовестных долгосрочных интересов отдельных региональных властей.

Другой актуальной проблемой обеспечения независимого финансового контроля за эффективностью распоряжения бюджетными средствами является отсутствие у счетных палат субъектов Российской Федерации в настоящее время реального права осуществлять контроль соответствующих территориальных органов федеральной исполнительной власти (органов казначейства, налоговых органов) по вопросам уплаты налогов и сборов, а также зачисления платежей в бюджеты регионов.

Безусловно, указанные вопросы должны быть встроены в концепцию единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Именно после принятия концепции региональные власти должны будут законодательно установить, что счетные палаты регионов обязаны иметь статус самостоятельного юридического лица и находиться вне структуры исполнительной власти, а основными принципами их деятельности являются полная функциональная и организационная независимость и открытость. Кроме того, представляется обоснованным наделить счетные палаты субъектов Российской Федерации правом проведения контрольных мероприятий в региональных управлениях федеральных исполнительных органов по вопросам полноты и своевременности зачисления обязательных платежей в территориальные бюджеты.

На основании вышесказанного можно заключить, что проблемы правового регулировании полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта выполнения бюджетных денежных обязательств решаются, во-первых, в комплексе проблем правового регулирования имущественных обязательств с участием Правительства Российской Федерации; во-вторых, через регулирование правовых аспектов внешнего и внутреннего долга России, рынка ценных бумаг и организацию финансового контроля; в-третьих, через создание единой скоординированной системы государственных органов, взаимодействующих в управлении государственными финансами и финансовым рынком.