Наблюдая происходящее перераспределение прав публичной собственности в мире и рост влияния публичных инвесторов, многие сегодня склонны трактовать это явление как становление качественно новой фазы в развитии или даже как выход за пределы самого капиталистического способа производства. Так, Р. Дракер не только считает, что при «капитализме пенсионных и бюджетных фондов» рабочие сами оплачивают свой труд, откладывая на более поздний срок получение части своей заработной платы, и становятся главными бенефициарами, но и указывает, что ныне работники через свои пенсионные и взаимные фонды сами становятся капиталистами^[14]. Такой подход, однако, представляется далеко не адекватным отражением реальных процессов финансирования публичных целей.

Развертывание деятельности бюджетных, пенсионных, страховых фондов не представляет собой никакого качественно нового явления. Речь идет в первую очередь о стремлении бюджета повысить свои доходы и обеспечить надежное вложение денежных средств. В той мере, в какой индивидуальные инвесторы, приобретая небольшое количество акций крупных корпорации, не могут оказывать существенного влияния на политику компаний, в такой же мере они не имеют значительных возможностей реализации своих прав собственников соответствующих общественных (публичных, бюджетных) фондов, оставаясь лишь контролерами деятельности своих финансовых менеджеров. Контроль за политикой самих бюджетных фондов оказывается для массового инвестора (налогоплательщиков) еще менее доступным, чем ранее, так как на пути встает могущественный контрагент (государство) с экономическими интересами, не всегда совпадающими с интересами граждан. В то же время контроль за развитием бюджетных фондов представляется активным механизмом «надзора за поступлением налогов» и жизненно важным для обеспечения сбалансированного социального финансирования. Это позволит налогоплательщикам – как мелким или средним инвесторам – стать полноправными собственниками денежных средств и контролировать распределение бюджетных поступлений, в том числе и в межбюджетных отношениях как отношениях не только публичной, но и частной собственности.

Распределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня возможно также через механизмы рынка ценных бумаг путем перехода тех, что принадлежат государству, из одного субъекта Российской Федерации к другому в рамках корпоративного оборота ценных бумаг инвесторов (сделки мены, купли-продажи, взаимного инвестирования). Хотя Бюджетный кодекс Российской Федерации не акцентирует внимание на такой форме перераспределения бюджетных средств, она может заменить в межбюджетном распределении налоговые доходы, бюджетные дотации и кредиты.

Конституции многих стран рассматривают межбюджетные отношения именно в таком контексте. Например, Конституция Испании предусматривает ряд общих и емких социально-экономических задач. В частности, она провозглашает цели создания благоприятных условий «для социального и экономического развития, а также для более справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности» (ст. 40). Эти цели конкретизированы в разд. 7, посвященном вопросам экономики и финансов, в котором подчеркивается, что все виды богатств страны, независимо от форм собственности, должны служить общим интересам; устанавливается, что «государство может посредством издания закона планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения равномерного и гармоничного развития региона и отраслей и стимулирования роста доходов и богатства, а также наиболее справедливого их распределения» (ст. 131). Важное значение в Конституции Испании придается конституционным нормам о расширении социальной базы экономических программ правительства, при этом особое внимание уделяется социальным функциям бюджетных средств как общественной (государственной) собственности, находящейся под контролем налогоплательщиков и государственной власти.

Многообразные формы осуществления налогово-бюджетного федерализма и межбюджетного регулирования достаточно объективно изложены в проекте Тасис-Бистро федерального закона «О принципах федеративных экономических отношений в Российской Федерации». Основной мыслью проекта является то, что сокращение различий в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации имеет приоритетное значение в развитии федеративных экономических отношений. Оно направлено на достижение в перспективе равенства субъектов Российской Федерации по уровню реальных доходов соответствующих групп населения, развитию социальной и производственной инфраструктур: на повышение эффективности экономики субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и оптимизацию ее структуры; на выравнивание бюджетных доходов и расходов в расчете на душу населения в соответствии с целями, нормативами, установленными федеральными законами^[15].

В проекте предлагается:

1) В целях сокращения различий в уровнях социально-экономического развития субъектов РФ Правительство Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов РФ:

– разрабатывают и реализуют долговременные федеральные программы инвестиционной, структурной, бюджетной и социальной политики;

– разрабатывают и реализуют долговременные отраслевые и региональные программы социально-экономического развития:

– обеспечивают эффективное функционирование экономики субъектов Российской Федерации;

– обеспечивают разработку и реализацию минимальных стандартов уровня благосостояния населения и развития социальной инфраструктуры.

2) Конкретные количественные показатели, характеризующие степень неравенства социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и обеспечивающие в перспективе сокращение уровней социально-экономического развития субъектов РФ, разрабатывает и утверждает Правительство Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, этим проектом, одобренным Минэкономразвития России, предполагается построить основы российской системы межбюджетных отношений в рамках конституционной экономики России. Хотя многие позиции этого проекта являются спорными, но они отражают новый этап налогово-бюджетного федерализма для реализации социальной функции государства.

Межбюджетная помощь хозяйствующим субъектам или группам хозяйствующих субъектов должна предоставляться таким образом, чтобы это не налагало ограничений на совершение ими каких-либо, не запрещенных законом действий, чтобы предоставление им помощи не ставилось в зависимость от отношения их к органам государственной власти Российской Федерации и/или органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предоставление в рамках межбюджетных отношений государственной помощи хозяйствующим субъектам на условиях и в порядке, устанавливаемых федеральными законами, допускается в следующих случаях:

– при необходимости возмещения ущерба от стихийных бедствий, катастроф, эпидемий, аварий или иных чрезвычайных обстоятельств;

– для компенсации экономического ущерба территориям, пострадавшим в результате военных конфликтов или внутренних вооруженных столкновений;

– в других случаях, определяемых антимонопольными федеральными законами.

На уровне межбюджетных отношений государственная помощь может быть признана допустимой на условиях и в порядке, устанавливаемых федеральными антимонопольными законами, в следующих случаях:

– с целью сохранения культурного и исторического наследия, защиты интересов коренных малочисленных народов;

– с целью стимулирования экономического развития территорий, где особенно низок уровень жизни населения;

– для компенсации хозяйствующим субъектам (за исключением субъектов естественных монополий) дополнительных затрат, понесенных в связи с выполнением работ, оказанием услуг, непосредственно направленных на удовлетворение общегосударственных нужд, а также жизненно важных социальных потребностей населения субъектов Российской Федерации с целью обеспечения потребностей населения субъектов Российской Федерации и минимальных социальных стандартов;

– для защиты окружающей среды;

– для других целей, определяемых совместным постановлением палат Федерального Собрания Российской Федерации на основании обращения субъекта Российской Федерации или группы субъектов Российской Федерации и предложений Правительства Российской Федерации.

Конституционные нормы налогово-бюджетного федерализма становятся эффективной базой финансовой деятельности государства, когда они учитываются как часть системы финансовых регуляторов общества и рынка. Система таких финансовых регуляторов включает как властные финансовые меры, так и рыночные финансовые инструменты. К властным финансовым регуляторам относятся налоговые ставки, пошлины, минимальный размер заработной платы, цены на энергосистемы, уровень инфляции, объем расчетов наличными деньгами, взносы в фонды социального страхования, объем налоговых льгот, размер бюджетных гарантий юридическим лицам, бюджетная классификация.

К рыночным финансовым регуляторам относятся фьючерсы, опционы, свопы, размер внешнего и внутреннего долга, минимальный уставной капитал коммерческого банка, ставка рефинансирования ЦБ Российской Федерации, валютный курс, индексы оценки фондовых ценностей, размер страховых резервов Банка России, размер обязательных платежей в резервный фонд поддержания стабильности денежной единицы России (рубля), объем обязательной продажи государству валютной выручки и др.

Все эти финансовые регуляторы, вместе взятые, составляют основу финансовой деятельности государства рыночной экономики. Рассматривать налогово-бюджетные и межбюджетные отношения в отрыве от рыночной среды означает недопонимать реальный уровень финансовой обеспеченности регионов и территорий.

Налоговая и бюджетная политика – это части общей финансовой политики, а налоговое и бюджетное право – части финансового права. Поэтому многие конституции мира вводят понятие финансового законодательства.

Например, по Конституции Ирландии 1937 г. под финансовым законодательством понимаются акты, принимаемые по налогам, долговым обязательствам, бюджетным ассигнованиям, хранению ценностей, ревизии государственных средств, государственным займам и т. д. (ст. 22).

Можно выделить ряд общих требований, предъявляемых конституциями разных стран к налогообложению.

Практически все конституции устанавливают, что введение, изменение, отмена налогов могут осуществляться только законом. При этом ряд конституций предусматривают достаточно жесткие требования к налоговым законам.

Конституции требуют, чтобы действие налогов распространялось на всю территорию государства. Обосновывая это требование, судья Верховного суда США Дж. Стори отмечал в начале XIX в.: «Целью этого положения было устранение всех ненадлежащих преимуществ одних штатов перед другими при регулировании вопросов, которые затрагивают их общие интересы. В отсутствие единообразия пошлин, сборов и акцизов возникает грубейшее и наиболее гнетущее неравенство, затрагивающее жизненно важные интересы и дела жителей различных штатов».

Наличие различных форм собственности, признание равного их статуса исключает возможность директивного руководства сферой производства и распределения, позволяет применять налоговые, бюджетные, денежно-кредитные формы экономического регулирования.

Конституции ограничивают предоставление налоговых льгот и привилегий: они могут предоставляться только в исключительных случаях, обоснованно и в рамках закона. Так, Конституция Бельгии указывает, что закон может определять только такие исключения из налогообложения, «необходимость которых обоснована» (ч. 2 ст. 170). Сходным образом регламентирует этот вопрос Конституция Испании: «Налоговые льготы в рамках государственного налогообложения должны устанавливаться в соответствии с законом» (ч. 3 ст. 133). Более жестко к этому вопросу подходит Конституция Люксембурга: «Никакие привилегии в области налогообложения не могут быть установлены. Никакое освобождение от налогов или их снижение не могут быть установлены иначе как законом» (ст. 101). Впрочем, ни в одной стране указанные требования не ограничивают права устанавливать дифференцированные ставки налогообложения, вводить налоговые льготы и скидки при условии, что они предусмотрены законом.

Используя вышеизложенные аналитические выводы и позитивные аспекты правового регулирования зарубежного налогово-бюджетного федерализма, можно сказать, что основными задачами правового регулирования межбюджетных отношений РФ являются:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

Принимая во внимание важность анализа динамики налогово-бюджетного федерализма, следует рассмотреть этапы его формирования, позитивные и негативные стороны законодательного регулирования.

Формирование межбюджетных отношений берет начало с закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года, когда республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты краев и областей, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджет автономной области, бюджеты автономных округов и другие бюджеты рассматривались как самостоятельные части бюджетной системы и вводилось ежегодное составление консолидированных бюджетов всех уровней, законом предусматривалось обеспечение самостоятельности бюджетов на основе собственных, закрепленных источников доходов и предоставление права определять направления использования денежных средств.

27 декабря 1997 г. был принят закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ». В нем налоги были разделены на три группы: федеральные, региональные и местные.

Эти законодательные акты определили начало нового этапа межбюджетных отношений и обусловили порядок формирования собственных доходов субъектов РФ. Вопросы финансовой поддержки урегулированы в законе РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономным областям, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г., который создал фактически базовые принципы оказания централизованной помощи субъектам РФ.

Правовой режим формирования доходов и расходов всех уровней бюджетной системы, за исключением федерального, был определен Федеральным законом «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» предоставил региональным и местным органам власти право введения дополнительных налогов и сборов, которое позволило внедрить в практику бюджетного регулирования нормативно-долевые дотации, рассчитываемые на основе формулы, согласуемой с субъектами Российской Федерации. Трансфертная форма перераспределения средств между бюджетами была призвана усилить контроль в межбюджетных отношениях за финансированием потребностей региона.

Российская финансовая наука рассматривает несколько этапов развития российского бюджетного федерализма:

1. Поиски оптимальной модели бюджетной системы РФ в рамках СССР (1988–1991 гг.).

2. Разработка новой концепции межбюджетных отношений между РФ и ее субъектами (1991–1993 гг.) на основе зарубежного опыта до принятия Конституции РФ.

3. Построение основных институтов межбюджетных отношений по новой Конституции РФ (1994–1999 гг.).

4. Устранение диспропорций в межбюджетном регулировании и формировании новых концептуальных основ (2000 и 2001 г.)

В последнее время в российской науке финансового права уделяется значительное внимание исследованию фундаментальных основ правового регулирования бюджетного федерализма, межбюджетных отношений, роли принципов федерализма в бюджетном праве. Особенно многочисленны в этой области труды исследователей кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права доктора юридических наук, академика Международной академии наук высшей школы Н. И. Химичевой, доктора юридических наук Ю. А. Крохиной, создавших серию концептуальных научно-теоретических работ по бюджетному праву.^[16]