Исследование влияния на межбюджетные отношения правовых основ единого рынка, конституционных основ налогово-бюджетного федерализма – это научное направление, которое изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем развития норм конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность государства.
Одним из первооткрывателей конституционной экономики является американский экономист Дж. Бьюкенен, лауреат Нобелевской премии по экономике[1]. До настоящего времени это научное направление развивалось в основном усилиями западных экономистов, но в последние годы и российские ученые проявили интерес к данной проблеме, издав несколько монографических исследований по вопросам конституционной экономики[2].
Важнейшее направление исследований в области межбюджетных отношений касается анализа воздействия налогово-бюджетной системы на социально-экономическую стабильность государства[3].
Во-первых, на состояние устойчивого демократического решения и свободу предпринимательства в условиях единого рынка немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень налогового бремени, эффективность и ясность норм налогового и бюджетного законодательства, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты.
Во-вторых, налоговая и бюджетная реформы в последние десять лет стали неотъемлемой частью каждой новой государственной стратегии (программы), что затрудняет установление устойчивых межбюджетных условий и принципов.
В-третьих, на динамику межбюджетных отношений влияет участие государства в глобализированом финансовом обороте, которое оказывает воздействие на уровень налоговых доходов и бюджетных расходов.
В отчете Всемирного банка «Государство в меняющемся мире», опубликованном в 1997 г., сделана попытка взглянуть на последствия глобализации с точки зрения конституционной экономики: «Далеко идущие изменения в мировой экономике заставляют нас вновь искать ответы на основные вопросы о государстве… С помощью государства были достигнуты значительные успехи в сферах образования и здравоохранения, а также в области уменьшения социального неравенства. Однако действия государства приводили и к плачевным результатам. И даже там, где в прошлом государство хорошо справлялось со своими задачами, многих беспокоит, что оно не сможет адаптироваться к требованиям мировой экономики, находящейся в процессе глобализации… Глобальная экономическая интеграция и демократизация сузили возможности для произвольного и волюнтаристского поведения»[4].
Российские исследователи конституционного права уделяют большое внимание экономическим аспектам конституционных отношений[5]. При этом анализируется большой круг проблем внутреннего и международного финансового права.
1. Так, ярким примером влияния глобализма на внутренние бюджетные доходы является возможность уплаты налогов за рубежом, которая по имущественно-стоимостным параметрам является «вывозом» капитала, поскольку он часто зарабатывается в одной стране, а реальные налоги с него уплачиваются в другой стране (такой принцип свойственен конституциям стран, переходящих к рыночной экономике переходного периода, развитые экономически страны стараются свои бюджетные средства оградить от «вывоза»).
2. Конституции переходного периода, какой является и Конституция России, часто не проводят четкую экономическую связь налоговых и бюджетных принципов. Более того, Конституция РФ не имеет прямой связки правовых основ единого рынка с принципами налогово-бюджетного федерализма и финансового регулирования.
3. Конституция Российской Федерации устанавливает основы налоговой системы, бюджетного устройства, совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Федерации по формированию общих принципов установления взимания налогов и сборов[6]. Однако принятый сейчас стабильный механизм взаимоотношений бюджетов направлен на усложнение межбюджетных отношений. И, как считают известные ученые-юристы в области бюджетного права, «современная картина межбюджетных отношений представлена как комплекс противоречий между органами государственной власти федерального и регионального уровней государства, а также между органами государства и органами местного самоуправления по поводу разграничения доходных источников бюджетной системы и обязанностей по осуществлению расходов из бюджетов всех уровней»[7].
Сравнительно-правовой анализ зарубежных конституционных норм показывает, что значительное место в Конституции США отведено вопросам налогообложения. В частности, установлено следующее: любые федеральные налоги, сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов (разд. 8, ст. 1); прямые налоги должны устанавливаться только в соответствии с переписью населения; товары, вывозимые из любого штата, не должны облагаться налогами и пошлинами; не допускается предоставление по закону или иным актам преимуществ портам одного штата перед портами другого штата; суда не могут принуждаться к заходу в порты другого штата, разгрузке либо уплате там пошлин (разд. 9, ст. 1); отдельные штаты не имеют права без согласия Конгресса облагать какими-либо пошлинами ввоз или вывоз товаров, а если они установлены – доходы от таких пошлин должны поступать в распоряжение Казначейства Соединенных Штатов (разд. 10, ст. 1).
Не менее важное значение придается вопросам управления финансами, поскольку установлено, что законопроекты о государственных доходах должны исходить только от Палаты представителей (разд. 7, ст. 1), а деньги из казначейства – выдаваться только на основе ассигнований, предписанных законом. Кроме того, закреплено требование периодической публикации сообщений и отчетов о поступлении и расходах государственных средств (разд. 9, ст. 1).
Сравнивая американские конституционные основы с российскими, следует отметить много общего и перспективность развития взаимосвязи конституционных основ налоговых и бюджетных отношений.
Из Конституции РФ вытекает сложная и многофункциональная структура принципиальных основ налогообложения и сборов в Российской Федерации, которая выстраивается в следующем порядке[8]:
1) принцип реализации совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ);
2) принцип обеспечения единства налоговой политики и налоговой системы на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, а в п. «н» ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). Двойной уровень в построении федерального налогового законодательства с учетом потребностей развития налогового федерализма и кодификации налоговых властных и имущественных норм между государством и налогоплательщиками вытекает из смысла ст. 75 Конституции РФ, согласно которой должны быть установлены федеральным законом правовые основы общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации и кодифицированы нормы, регулирующие возникновение и функционирование системы налогов Российской Федерации и налоговых отношений в целом;
3) принцип равенства прав субъектов РФ в принятии собственного налогового законодательства (ч. 1, 2, 4 ст. 5 Конституции РФ утверждают равенство и самостоятельность законодательства субъектов РФ);
4) принцип конституционности актов налогового законодательства (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ регламентирует, что акты (в том числе и налоговые) или их отдельные положения должны быть конституционными);
5) принцип регулятивности (гибкости) налоговых платежей как инструмента внешнеторговой и инвестиционной политики (ст. 15 Конституции РФ подтверждает действие на территории России общепринятых в мировой практике принципов и норм международного регулирования торгового оборота и движения капитала);
6) принцип обеспечения сбалансированности бюджетов разного уровня (ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство РФ обеспечение и исполнение налоговых обязательств в рамках Федерации и ее субъектов в интересах как единого экономического пространства, так и отдельных регионов);
7) принцип самостоятельности местного самоуправления в сборе местных налогов и распоряжении своими бюджетными средствами (ст. 132 Конституции РФ устанавливает право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, решать иные вопросы);
8) принцип равенства налогоплательщиков перед государством и законом (вытекает из смысла ст. 19 Конституции РФ);
9) принцип обязательности уплаты налогов, учета налогоплательщиков (ст. 57 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы) и неотвратимости ответственности за нарушение налогового законодательства;
10) принцип защиты имущественных прав налогоплательщиков от неправомерных действий должностных лиц и иного ущерба, обязательность возврата из бюджета неправильно взысканных налогов (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности);
11) принцип предотвращения двойного налогообложения и неотягощения налогового бремени (хотя он прямо не закреплен в Конституции РФ, но из смысла ст. 34 и 35 вытекает право на свободное использование своих способностей в предпринимательской деятельности и неотчуждаемость имущества, что возможно лишь при разумном налоговом бремени: ст. 57 Конституции РФ определяет, что законы, отягчающие налоговое бремя, обратной силы не имеют);
12) принцип публичности и гласности информации в налоговых отношениях (ст. 29 Конституции РФ гарантирует право граждан на информацию);
13) принцип социальной ориентированности налоговой политики (ст. 7 Конституции РФ провозглашает Россию социальным государством);
14) принцип обеспечения законности и правопорядка в налоговых отношениях (ст. 123 Конституции РФ подчеркивает гласность судопроизводства).
Исходя из этих принципов, можно отметить, что межбюджетные отношения признаются и гарантируются Конституцией РФ, которая определяет общий режим их осуществления и пределы с целью обеспечения социальной и экономической функций налогового и бюджетного законодательства.
Таким образом, взаимосвязь между экономико-финансовыми нормами Конституции РФ и экономическим развитием государства можно проследить на примере налогово-бюджетного регулирования. При этом следует особо подчеркнуть, что конституции разных стран как юридические конструкции могут не только способствовать экономическому росту, но и сдерживать его, сохраняя в неприкосновенности отжившие либо недейственные социально-экономические формы и отношения.
Так, Конституция РФ сохраняет принцип разделения «фискальной» и «распределительной» функций бюджетов. Расходы бюджетов строго не привязаны к экономической обоснованности налогообложения, а межбюджетные отношения строятся по принципам бюджетной политики текущего бюджетного года. Причем обязательная юридическая сила норм бюджетного регулирования в этом случае остается неясной, поскольку отсутствует механизм разрешения коллизионных норм в системе бюджетного законодательства.
Недостаточная урегулированность конституционных основ налоговых, бюджетных и межбюджетных отношений способствует нарастанию кризисных явлений, обусловленных неравномерным развитием в регионах производительных сил, процессы монополизации создают реальную угрозу для рыночной экономики.
В этих условиях необходимо принять во внимание следующие правовые и организационно-экономические аспекты:
1. Возникает потребность в поддержании конкуренции, ограничении прав крупной собственности и усилении регулирующей роли государства.
2. Правовая практика показывает, что конституционные основы организации финансовой деятельности развитых стран ориентированы на глубокую концептуальную связь налоговых и бюджетных отношений.
З. Российская правовая наука о налогах и бюджете (несмотря на отсутствие необходимых государственных мероприятий по сближению налогового и бюджетного регулирования) должна ориентироваться на исследование налогово-бюджетных отношений как единого целого[9].
В этой связи, например, С. Г. Пепеляев пишет: «Налог – единственно законная (устанавливаемая законом) форма отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспеченная государственным принуждением, не носящая характер наказания или контрибуции, с целью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти»[10]. Н. П. Кучерявенко считает, что «с позиции предмета финансового права», а именно данная отрасль, по его мнению, должна определять налог, «главное в налоге – поступление средств государству для удовлетворения общественных задач, насыщенности бюджета. Изменение форм собственности в налоге – это как бы „цивилистический“ оттенок данной категории»[11].
Выравнивание социально-экономического развития регионов через межбюджетное перераспределение налоговых доходов бюджетов – способ распределения средств финансирования общественных расходов с участием публичной власти. То есть налогово-бюджетные отношения как отношения в сфере публичной собственности, формируемой из обязательных платежей (частей имущества) налогоплательщика, требуют на межбюджетном уровне жестких конституционных рамок и развития их в проекте Федерального кодекса межбюджетных отношений.
Целесообразность принятия такого акта обусловлена необходимостью обеспечения единой финансовой, бюджетной и налоговой политики между бюджетами разного уровня при соблюдении прав субъектов Российской Федерации на равное и справедливое распределение средств бюджета. Как «условные» «долевые» собственники бюджетных средств, налогоплательщики вправе требовать установления общепринятых принципов сокращения различий в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. При этом следует еще раз подчеркнуть, что эффективность таких мер зависит от утверждения в науке и управлении налогообложением общей концепции властно-публичной собственности, формируемой из денег налогоплательщиков.
М. В. Карасева пишет, что «налог – это часть имущества налогоплательщика, которая в денежной форме на основании актов представительных органов власти отчуждается налогоплательщиком на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности в бюджет или государственные внебюджетные фонды». Далее она, в частности, отмечает, что «…пока в науке в большинстве случаев при определении понятия „налог“ акцент ставится на процессуальной, так сказать, характеристике этого понятия». По мнению М. В. Карасевой, «одной из существенных черт налога является то, что он всегда представляет собой часть собственности налогоплательщика, которая как таковая (т. е. налог) должна передаваться на законном основании субъектам публичной власти… при наступлении определенных сроков»[12].
Проблема исследования взаимосвязи налогово-бюджетных отношений с отношением управления публичной собственностью имеет большие научные традиции, продолжаемые сегодня[13].
Совершенствование правового регулирования межбюджетных отношений связано с реализацией Российским государством через налоговую систему своей социальной функции. Если анализировать связь налогово-бюджетных отношений в рамках теории формирования через налоговые и неналоговые доходы общественной собственности, то межбюджетные отношения можно рассматривать как инвестиционную межбюджетную деятельность. Тогда субъект Российской Федерации выступает в роли условной «публичной корпорации», а бюджет этого субъекта – как консолидированный корпоративный фонд, образующий как собственные доходы, так и дебиторскую задолженность перед Российской Федерацией или другими субъектами.
Межбюджетные отношения как отношения взаимного бюджетного инвестирования сталкиваются с необходимостью правового регулирования отношений «публичного» инвестирования и контроля со стороны налогоплательщиков («массовых общественных инвесторов»). При этом необходимо учитывать следующее:
1) инвестирование бюджетных средств идет через фонды, предусмотренные бюджетным законодательством на основе целевого финансирования:
2) инвестирование бюджетных средств осуществляется через эмиссию ценных бумаг;
3) инвестирование бюджетных средств осуществляется через налоговое и бюджетное законодательство.
О проекте
О подписке