§ 2. Понятие, общая характеристика и виды преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Законодатель справедливо сохранил в системе нового российского уголовного законодательства ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами с использованием служебного положения. В России в условиях изменившейся в конце XX – начале XXI в. социальной практики должностные преступления рассматриваются в качестве особого вида преступных посягательств с точки зрения как объекта, так и субъекта преступлений. Они закреплены в главе 30 УК РФ 1996 г. (ст. 285–293) и получили новое наименование – преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

УК РФ не содержит нормы, дающей родовое определение должностных преступлений. Общее понятие должностного преступления разработано теорией уголовного права.

Должностные преступления обладают признаками, общими для данной группы преступлений, которые относятся к объекту, объективной стороне и субъекту преступного посягательства.

Приступая к общей юридической характеристике преступлений, предусмотренных главой 30 УК РФ, прежде всего, необходимо рассмотреть объект преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Объект рассматриваемого преступления в действующем уголовном законе непосредственно не указан, но именно он в первую очередь имеет большое значение для уяснения сущности должностного преступления, позволяет отграничить данную группу посягательств от других групп. Четкое определение объекта важно еще и потому, что видовой объект положен в основу выделения анализируемых преступлений в специальную главу Уголовного кодекса.

До середины 80-х годов ХХ в., когда начали осуществляться реформы, в условиях полного огосударствления всех сфер общественной жизни в теории государственного управления не было четкого отграничения аппарата государственного управления от других действующих в обществе систем социального управления, более того, они зачастую отождествлялись^[99]. Поэтому при определении объекта должностных преступлений речь шла о нормальной работе не только государственного, но и общественного аппарата, под которым понималась система органов власти и управления всех уровней.

К середине 90-х годов в основном сложилась новая совокупность правоотношений в различных областях жизни общества, нуждающаяся в соответствующей системе уголовно-правовой защиты. В связи с этим можно утверждать, что на основе конкретных социально-правовых потребностей четко обозначился новый объект уголовно-правовой охраны, на который посягает каждое преступление, предусмотренное главой 30 УК, которая получила наименование: «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

Безусловно, законодатель поступил верно, приведя в УК РФ название главы о должностных преступлениях в соответствие с основанием классификации преступлений – характером объекта посягательства.

Толкуя смысл названия данной главы УК, авторы в основном исходят из того, что в заголовок главы вынесены составные части (компоненты) видового объекта, и поэтому видовым объектом для преступлений, включенных в главу 30, являются государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В частности, П. Г. Пономарев полагает, что видовым объектом рассматриваемых преступлений является «порядок осуществления государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления»^[100]. Однако автор не разъясняет, что имеется в виду под «порядком осуществления» указанной деятельности.

Другие ученые предлагают более развернутые определения. Так, в качестве видового объекта преступлений, предусмотренных главой 30 УК, Б. В. Волженкин рассматривает нормальную деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, а также аппарата управления в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации по выполнению стоящих перед ними задач^[101].

Определение видового объекта рассматриваемых преступлений, предложенное Ю. И. Ляпуновым, носит еще более подробный характер, однако по сути практически не отличается от вышеизложенного. В частности, он пишет: «…родовым (видовым) объектом рассматриваемой группы преступлений является совокупность общественных отношений в сфере нормального, соответствующего положениям Конституции Российской Федерации, требованиям других федеральных законов и подзаконных нормативных актов функционирования органов государственной власти, под которыми понимаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ»^[102].

На наш взгляд, определяя видовой объект должностных преступлений, надо исходить из следующего.

В период разработки нового уголовного закона, принимая во внимание сделанный обществом и государством выбор в пользу цивилизованной рыночной экономики, необходимо было скорректировать взгляды на рассматриваемый объект должностных преступлений. При этом следовало учесть, что в условиях осуществления социально-экономических реформ сущность управленческих функций органов власти и управления, в принципе, качественно не меняется, изменения касаются объема таких функций, который направлен на их ограничение. Соответственно это должно было повлечь и сужение сферы общественных отношений, составляющих объект анализируемого вида преступлений. В связи с этим можно утверждать, что сердцевину определения видового объекта рассматриваемых преступлений составляет государственный аппарат, который, исходя из общего мнения, представляет собой «систему органов государственной власти или органов государства»^[103]. Поскольку современный государственный аппарат в России проходит стадию реконструкции, становления и развития, то в это время очень важно осознание обществом места и роли всех органов государственного аппарата в управлении государством, конкретизации и разделения их полномочий.

В более узком смысле аппарат государства представляет собой сложную систему органов, различающихся своим местом в общей структуре аппарата, характером и объемом компетенции, формами и методами деятельности.

Определяя видовой объект должностных преступлений, следует учитывать, что Конституция России не только признает и закрепляет местное самоуправление (ст. 3, 12), но и устанавливает конституционный принцип – норму о самостоятельности местного самоуправления в пределах его компетенции, отделяя его от системы органов государственной власти. Кроме того, в ч. 4 ст. 34 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо указано на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На местном уровне публичная власть реализуется уже не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами. Местное самоуправление – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в большинстве стран мира.

Аппарат публичной власти – это огромная и разветвленная система государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению государством. В него входят государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, органы местного самоуправления, а также органы управления в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации^[104]. Указанные органы в совокупности образуют механизм для осуществления единой публичной власти и в этом смысле систему властвования.

Следовательно, видовой объект преступлений, предусмотренных главой 30 УК, можно определить как нормальную, регламентированную законом и отвечающую интересам развития общества деятельность аппарата публичной власти, который олицетворяют государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, органы местного самоуправления, а также органы управления в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Исходя из этого, целесообразно было бы название главы 30 УК изложить в следующей редакции: «Преступления против аппарата публичной власти».

Глава 30 УК входит в раздел X «Преступления против государственной власти». Поскольку преступления, включенные в главу 30 УК, причиняют вред не только аппарату государственной власти, но и аппарату органов местного самоуправления, то родовой объект раздела X действующего УК РФ должен отражать это обстоятельство. А. И. Рарог справедливо отмечает, что «название раздела X УК не в полной мере соответствует его содержанию, поскольку его нормами защищаются интересы не только государственной власти, но местного самоуправления, то есть публичной власти в целом»^[105]. Следует согласиться с предложением названия, более полно отражающим рассматриваемый объект всех преступлений раздела Х, – «Преступления против публичной власти», поскольку «публичная власть» – это родовое понятие, объединяющее публичную власть: 1) государственную (Российской Федерации), 2) субъектов Федерации, 3) органов местного самоуправления. Такого же мнения придерживаются и другие криминалисты^[106].

Непосредственным объектом данной группы преступлений выступают различные сферы деятельности органов государственной власти, государственной службы или органов местного самоуправления, правильная работа отдельных звеньев государственного или муниципального аппарата.

При совершении некоторых должностных преступлений причиненный вред может дополнительно выражаться в нарушении различных законных прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Поэтому в некоторых составах выделяются дополнительный непосредственный объект – интересы личности, отношения собственности. Например, в результате превышения должностных полномочий могут быть нарушены права отдельных граждан.

Обязательным признаком ряда составов должностных преступлений является предмет. Например, в составах, предусмотренных ст. 290 и 291 УК, предметом взятки являются деньги, ценные бумаги, имущество, выгоды имущественного характера.

Объективная сторона анализируемого вида преступлений состоит в различных формах преступного нарушения нормальной деятельности органов власти и управления. Абсолютное большинство этих преступлений может совершаться лишь в виде действия должностных лиц (превышение должностных полномочий, получение взятки, дача взятки и др.), и только отдельные преступления (халатность, злоупотребление должностными полномочиями) могут быть совершены путем как действий, так и бездействия.

На протяжении долгих лет в теории уголовного права общепризнанно и не оспаривается современными авторами, что различные виды должностного злоупотребления заключают в себе его общие свойства: совершение виновным деяния благодаря служебному положению и вопреки интересам службы.

В УК РФ 1996 г. дана узкая трактовка служебного положения путем прямого указания законодателя на использование должностным лицом своих служебных полномочий при совершении преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В связи с этим вполне обоснованной представляется замена в тексте закона при конструировании состава должностного злоупотребления слов «служебное положение» словами «служебные полномочия», поскольку термин «служебное положение» шире по своему значению, так как включает в себя помимо полномочий использование должностным лицом своего авторитета (влияния) при отсутствии у него полномочий для принятия решения по тем или иным вопросам в другой сфере деятельности.

Казалось бы, проблема нашла свое логическое разрешение. Однако анализ судебно-следственной практики показывает, что отныне возникают другие трудности в понимании термина «полномочия». Дело в том, что правоприменители зачастую отождествляют «полномочия» с категорией «компетенция». Между тем компетенция – это право и обязанность действовать в пределах очерченных законом функций органа управления. Обладая комплексом полномочий, должностное лицо действует в пределах своей компетенции, т. е. в соответствии с законом и в рамках прав и обязанностей, которыми он наделен. При этом компетенция должностного лица хотя и определяется совокупностью прав и обязанностей, но в преобладающей степени играют роль должностные обязанности, так как они очерчивают пределы компетенции, и именно обязанности выступают в рамках должности источником формирования прав.

Таким образом, новое законодательное решение в обозначении общего свойства деяния различных видов должностного злоупотребления представляется обоснованным и целесообразным, что послужит повышению эффективности уголовно-правовой борьбы с должностной преступностью.

Другим обязательным признаком должностных преступлений является их совершение виновным лицом вопреки интересам службы.

Следует отметить, что в уголовно-правовой доктрине существует малоразличающееся понимание этого свойства деяния. Классическая формулировка этого признака деяния в составах должностных преступлений состоит в том, что должностное лицо формально действует в рамках служебных полномочий, но по существу эти действия не вызываются интересами службы и поэтому по своему содержанию являются незаконными.

Высшая судебная инстанция России предлагает следующее толкование указанного понятия: «Интересы службы, служебный долг, вопреки которым должностное лицо использует свои служебные полномочия, определяются объемом обязанностей лица, вытекающих из соответствующих нормативных актов и трудового договора с государственными или иными предприятиями и организациями, деятельность которых не противоречит действующему законодательству»^[107]. Такого мнения придерживается большинство авторов, что, по нашему мнению, является правильным, так как в нем отражена суть рассматриваемого понятия. Этими разъяснениями руководствуются суды при квалификации изучаемого вида преступлений.

Точная оценка этого свойства деяния приобретает особое значение. Правильное его истолкование служит важным критерием отграничения должностного преступления от внешне сходных деяний, вызванных служебной необходимостью, или признания содеянного непреступным.