Сегодня можно сказать, что в целом это общая, а не только гражданской авиации проблема, наверное, всего транспорта, что транспортная отрасль – наверное, ее в 1990-е годы в меньшей степени затронули те рыночные преобразования, которые прошли по стране. То есть самолеты летают, поезда ходят, автомобили ездят, то есть зачем нужны юристы – ну, общее мнение, скажем так, наших коллег-технологов, я бы так сказал. Между тем рынок в стране требует соответствующей нормативно-правовой базы. И мы попали в ситуацию, когда сейчас законодательство построено таким образом, – это, повторяю еще раз, касается всех видов транспорта, – что в нем сохранена часть административно-командной системы, но в то же время пытаемся в него инсталлировать те рыночные отношения и то видение рынка, которые сегодня есть, исходя опять же из складывающейся ситуации. Значит, одновременно законодательство необходимо приводить в соответствие с международными стандартами. И здесь надо сказать, что в этом году мы получили совершенно для нас самих неожиданный результат, когда в марте месяце Россию проверяло ИКАО, мы получили всего лишь – выявлено было по итогам проверки всего лишь 5 % нарушений, касающихся нормативного регулирования деятельности гражданской авиации. Для сравнения я хочу сказать, что средний процент выявления нарушений по проверкам ИКАО колеблется в пределах 20–30 % и выше. То есть мы неожиданно сами для себя оказались, скажем так, в лидерах по итогам этой проверки. Значит, что касается самого государственного регулирования, а именно принятия соответствующей нормативной базы, Министерство, как я уже говорил, стоит между, скажем так, сугубо академическим подходом и практикой, хотя возникают те разрывы, которые необходимо как можно оперативнее и правильнее решать. Особенные проблемы сейчас, как вы знаете, по транспортной безопасности – события в Домодедово, к сожалению, вызвали целый критический шквал в адрес Министерства по той нормативной базе в области транспортной безопасности, которая была сформирована. Я готов сказать, что та база, которую мы сейчас создаем взамен, полностью удовлетворяет, скажем так, требованиям и участников рынка, и государственным интересам. По крайней мере, сейчас в этом отношении определенные подвижки пошли. Думаю, что сегодня мы еще услышим в наш адрес по транспортной безопасности соответствующие мысли. Значит, проблема – та, что была затронута по транспортному образованию, – знаете, опять же повторюсь, – касается не только гражданской авиации. То есть то, что выпускает МИИТ, поверьте мне, – это по большому счету просто создание при МИИТе некого такого доходного участка, а именно высшее образование юридическое – кафедры, на которых преподают просто преподаватели из наших ведущих вузов. То есть никакой транспортной специфики выпускников МИИТа мы, по крайней мере, не видим. То есть люди выходят с общими знаниями в области права, но той специфики, которая нужна именно в области транспорта, к сожалению, они тоже не получают. И проблема абсолютно правильно поставлена, потому что сегодня, прежде всего, транспорт – это та отрасль, в которой имеется реальный дефицит юристов, понимающих технологию, понимающих те внутренние организационные процессы, которые идут на транспорте. И, разумеется, правильна сама идея о том, что нужно, конечно, такую дисциплину каким-то образом поднимать, создавать, потому что, повторю еще раз, организационно она пока, к сожалению, в самом зачаточном состоянии. И в то же время ее создавать и поднимать – это, конечно, одна из, на мой взгляд, задач в том числе и Министерства транспорта, хотя мы и понимаем установку, что слишком много юристов, то есть согласны, что, может быть, в других отраслях действительно есть некий профицит кадров, но на транспорте мы испытываем дефицит именно юридических кадров.

Очень коротко скажу про систему работы Министерства по планированию и подготовке актов. У нас есть три плана: это план законопроектной деятельности Министерства транспорта, план актов правительства и план нормотворческой деятельности в части соответственно приказов министра, Федеральных авиационных правил и всех остальных приказов. В принципе, чтобы время не занимать, если есть необходимость, то все выдержки из планов у меня с собой, кому интересно, готов показать.

ВЕДУЩИЙ:

– Об основных положениях расскажите.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Да, давайте, наверное, тогда об основных положениях скажу. Из системных законопроектов качественно новый законопроект – это сейчас об аэропортах и аэропортовой деятельности. Существуют две, скажем так, его версии: одна – это версия, подготовленная Министерством транспорта, другая – внесенная депутатским корпусом. Сегодня Сергей Николаевич Шишкарев, если появится, более подробно сможет рассказать об этом процессе. По сути мы пытаемся дать четкое определение аэропортовой деятельности и всю ту ее специфику, которая существует, описать на законодательном уровне. Также системнейший, на мой взгляд, законопроект, который может все перевернуть, потребует серьезного переосмысления системы права, – это законопроект о ратификации Монреальской конвенции. Решение политическое, по нему проходил целый ряд консультаций с авиакомпаниями, с эксплуатантами, в плане законопроектной деятельности такой законопроект у нас есть. Большинство остальных документов – они касаются тех или иных уточнений в Воздушный кодекс, их довольно много, у нас всего в плане сейчас стоит 18 законопроектов, направленных на деятельность гражданской авиации. Четыре сейчас находятся уже в Государственной думе в разной степени готовности – первое, второе чтение.

Выражу, наверное, очевидную вещь, но мы готовы к любому диалогу, к любым предложениям по той нормативной базе, которую нам нужно формировать. Потому что именно юристы-практики видят те проблемы и пробелы правового регулирования, которые так или иначе нужно решать, закрывать, что мешает сегодня работать бизнесу и нарушает интересы пассажиров, где прерываются внутриорганизационные цепочки, то есть нам, конечно, это все нужно знать.

По нормотворческой деятельности Министерства большое количество качественно новых Федеральных авиационных правил планируется к изданию. Это, Федеральные авиационные правила: требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации; Федеральные авиационные правила: о порядке допуска к полетам гражданских воздушных судов; Федеральные авиационные правила: порядок выдачи сертификата летной годности; Федеральные авиационные правила: требования к посадочной площадке; Федеральные авиационные правила: правила и условия обеспечения полетов воздушных судов, правила и условия аэронавигационного обслуживания, перечень должностей авиационного персонала, требования к реестру электронных перевозочных документов, порядок ведения Сборника аэронавигационной информации, требования к автоматизированной информационной системе оформления воздушных перевозок; по авиакомпаниям документ: порядок ведения раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности, связанным с оказанием услуг субъектов естественных монополий в аэропортах; положения об особенностях рабочего времени и времени отдыха специалистов по техническому обслуживанию и ремонту гражданской авиации. И целый ряд других, если у кого-то есть интерес…

ВЕДУЩИЙ:

– Давайте спросим. Уважаемые коллеги, зачитать весь список вот ФАПов или нет?

ИЗ ЗАЛА:

– Зачитать.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Тогда давайте, действительно, не так уж много и осталось. Здесь, может быть, имеет смысл просто все это дело отдать для раздачи, более того, скажу, что план – это не есть, скажем так, некая статичная вещь, он, во-первых, постоянно меняется, у нас постоянно возникают, исходя из текущей ситуации на основании предложений, которые к нам поступают, дополнительные документы. Если по законопроектной деятельности мы как бы немножко связаны, потому что эти планы мы представляем в правительство и по ним отчитываемся об их исполнении, то по планам документов Министерства – это, по большому счету, все в наших руках, мы можем любые документы готовить. Я просто думаю, что вот сейчас, людям лучше действительно раздать в материалах. Сейчас у нас неплохо организована работа на нашем сайте, то есть понимаю, что тоже отсылка опять же – зайдите к нам на сайт и прочитайте много интересного. Но, тем не менее, мы эти документы действительно публикуем – сейчас порядок такой, что ни один документ, имеющий нормативно-правовой характер, он у нас не выходит, минуя сайт. Поэтому со всем этим можно знакомиться и оценивать, насколько те документы, которые мы готовим, действительно сегодня соответствуют текущим реалиям и необходимости их издания. Наверное, основное я сказал. Я просто хотел сказать, действительно, что задача своего, например, участия здесь для меня, конечно, в первую очередь в том, чтобы услышать те проблемы, увидеть те пробелы в законодательстве, которые сегодня есть и которые нам действительно надо закрывать. Повторю еще раз, что мы открыты к диалогу на любой стадии. Спасибо.

(Аплодисменты.)

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо, Алексей Александрович. Коллеги, если есть вопросы, пожалуйста.

ВОПРОС ИЗ ЗАЛА:

– Уважаемый Алексей Александрович, вот вы упоминали события, известные в аэропорту Домодедово, и в связи с этим возникает вопрос о досмотре на входах в терминалы. Как будет урегулирован вопрос? По какому направлению пойдет? Я знаю, что готовились изменения в 142-й приказ – Требования авиационной безопасности, но пока в свет они не вышли. И мы сегодня в таком (я представляю аэропорт Шереметьево) подвешенном состоянии – стоим, смотрим, а нормативного регулирования нет.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Значит, по итогам ситуации в аэропорту Домодедово, во-первых, есть поручение президента от 26 февраля и соответственно поручение председателя правительства, по-моему, от 6 марта, если память не изменяет, значит, поручение правительству президента об издании нормативной базы, обеспечивающей стопроцентный досмотр пассажиров на входах в аэропорт, именно в аэропорт, не в стерильную зону, а именно в аэропорт. Значит, на сегодняшний день (все мы знаем, чем вызвана проблема) есть, скажем так, определенные решения со стороны надзорных органов по проведению этого стопроцентного досмотра и стоит вопрос по легитимности таких решений.

Сейчас готовятся изменения на уровне Министерства в 142-й ФАП. Более того, готовятся изменения в постановление Правительства 1994 года «О создании комплексной системы безопасности в авиационном транспорте». В принципе, вся схема по стопроцентному досмотру в этом постановлении прописана с 1994 года.

РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:

– Нет, там прописано право администрации порта в каких-то ситуациях вводить определенные дополнительные меры, в том числе и досмотр.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Я готов более подробно рассказать, если коллеги мне время на это дадут. Там прописана следующая схема, что государственными органами определяется уровень «угроза». Основная проблема в том, что не ясно, какие это органы, потому что под новую систему управления это постановление не приведено. Вот в чем основная проблема. Значит, при принятии государственными органами решения о повышенном уровне террористических угроз, незаконных вмешательств в деятельность транспорта действительно сказано про право субъектов транспортной структуры, администраций аэропортов о проведении дополнительных мер безопасности. А именно – досмотр на входах, досмотр транспортных средств и так далее. По большому счету мы говорим об ответственности: кто принимает или не принимает решение по проведению этих мероприятий при наличии должным образом сформулированных предписаний государственных органов. То есть, по большому счету, объективно говорю, что сегодня действительно выдавать предписания о том, чтобы проводить стопроцентный досмотр на входах, такого права у Ространснадзора формально нет. У него есть право указывать на то, что в соответствии с приказом Минтранса, например, которым был введен повышенный уровень безопасности, субъектам транспортной инфраструктуры предлагается провести соответствующее мероприятие, предусмотренное 897-м постановлением. Если субъекты транспортной структуры этого не проводят и, не приведи господи, у нас повторяется негативная ситуация, мы понимаем, кто отвечает за последствия такого решения. Потому что основной проблемой по «Домодедово» было то, что не могли, извините, найти физически, кто виноват. МВД, аэропорт, Минтранс, Росавиация, Ространснадзор, кто? Ответственность-то разная была. Вот сейчас по решениям, которые приняты были Президентом страны, нормативная база для четкого понимания того, кто, за что, где и на каком уровне отвечает, у нас сейчас формируется.

ВОПРОС ИЗ ЗАЛА:

– То есть я так понимаю, что в перспективе эта обязанность будет закреплена за службами авиационной безопасности – досмотр на входах.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Да. И, более того, это идет с законом о транспортной безопасности. Я не готов комментировать те политические решения, которые приняты по этому закону, но обязанность по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры сегодня в соответствии с законом о транспортной безопасности лежит на владельцах этих объектов.

РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:

– Второй вопрос встает. Источник финансирования.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Очень правильный вопрос. Сегодняшним законом о транспортной безопасности установлено, что все финансируется за счет средств владельцев транспортной инфраструктуры. Но сегодня есть понимание, что «повесить» только на владельцев в полном объеме проведение всех этих мероприятий – все эти рамки, досмотровые комплексы, радиационные установки и так далее, – это не верно, как минимум. Сегодня есть поручение президента и разработана на основании его комплексная программа безопасности на транспорте, которая предусматривает выделение части средств из бюджета именно на выполнение мероприятий по транспортной безопасности.

РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:

– Спасибо за исчерпывающие ответы.

ВЕДУЩИЙ:

– Есть еще вопросы? Да, пожалуйста.

ГЮЛУМЯН В. Г.:

– Добрый день, коллеги. Санкт-Петербургский государственный университет, юридический факультет, Гюлумян Владимир Григорьевич. Алексей Александрович, вот у меня такой вопрос по одному из актов аэронавигационной службы. Вопрос состоит из двух частей. Первый – как быть с этими актами после упразднения службы, которые были приняты? И второй вопрос по существу. Аэронавигационная служба приняла административный регламент по поиску и спасанию терпящих бедствие воздушных судов, и в этом регламенте есть, скажем так, принцип платности этой деятельности. Даже есть такое довольно удивительное положение о том, что основанием отказа спасательной деятельности является задолженность перед соответствующими органами. Ваше отношение к этому.

ДРУЖИНИН А. А.:

– По первой части вопроса: так как Росаэронавигация за время существования была вполне самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, то ее акты действуют точно так же, как и акты ряда упраздненных в процессе административной реформы других органов. До сих пор у нас все работает. Поэтому акты действуют. Что касается конкретного документа, о котором вы говорите, сейчас не готов просто сказать по конкретным формулировкам, насколько они корректны; насколько они вписываются в систему законодательства. Разумеется, не готов такую информацию дать, потому что ее нет перед глазами. Поэтому если в наш адрес соответствующую информацию представите, конечно же, дадим оценку более подробную.

ВЕДУЩИЙ:

– Владимир Григорьевич, у меня просьба. Уточните, о каком нормативном акте идет речь по поиску и спасанию? Именно регламент по поиску и спасанию?

ГЮЛУМЯН В. Г.:

– Речь идет об административном регламенте по поиску и спасанию, да.

ВЕДУЩИЙ:

– Вот как раз тема для перерыва будет, которую можно обсудить за кофе. Виталий Дмитриевич, пожалуйста.

БОРДУНОВ В. Д.:

– У меня два вопроса. Вы говорили о том, что делается Минтрансом для принятия новых законодательных актов. Все хорошо, но меня смущает то, что вот эта работа проводится вне системы законодательства. Будет ли когда-нибудь решен вопрос о создании системы российского воздушного законодательства? Сейчас общее число документов насчитывается порядка двадцати одной тысячи. Семь тысяч относится непосредственно к гражданской авиации. Невероятно трудно работать. Вот я, как научный работник, могу сказать, что лично для себя я сделал такую систему. Но всех остальных мне жалко. Когда-нибудь будет приведено в систему наше законодательство, или так и будем хаотично набрасывать, набрасывать, и поди разберись в этой груде документов? Это первый вопрос. Второй вопрос. Вступил в законную силу и применяется закон о регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними. У вас есть какое-то представление, удался ли этот закон? Он решил ту проблему, которая была перед ним поставлена? Появился ли в результате этого тот самый рынок «авиационной недвижимости», или его надо дорабатывать?

ДРУЖИНИН А. А.:

– По первому вопросу. Да, говорить о создании некой системы, систематизации законодательства, – это абсолютно правомерно поставленный вопрос. Более того, мы оценивали, существуют два, скажем так, направления систематизации. Тоже, кстати, все это на обсуждении, потому что какого-то конкретного решения сейчас пока еще не принято, по какому пути мы идем. Поэтому абсолютно согласен, что сегодня идет латание того же Воздушного кодекса. Могу сказать, что у нас в плане законопроектной деятельности Минтранса шесть или семь законопроектов по внесению изменений в Воздушный кодекс. То есть действительно идет латание сегодняшних пробелов. Есть два направления, по которым нужно понять, по какому пути двигаться. Типовые проблемы две. Первая – это организация работы самого транспорта. И второе – это отношение по договору перевозки. Два системных вопроса. То есть организационная часть – это все цепочки внутри отношений транспортных организаций между собой, то есть меры государственного регулирования транспорта, именно системная его работа, и второе – это договор о перевозке пассажира, груза. Значит, есть два пути. Первый путь – это создание так называемого единого транспортного кодекса в целом, потому что очень многие организационные вещи, скажем так, схожи. У них общие принципы регулирования, возможно, с созданием особенных частей по видам транспорта. Это первый вариант. Вариант второй, которого мы пока, честно говоря, больше придерживаемся, – это создание двух системных актов. То есть один – это аналог кодекса или Устав, это договор о перевозке и второй – это один или два закона именно организационных по самой системе работы воздушного транспорта. Вот примерно два подхода, которые мы сейчас видим для себя, потому что, к сожалению, ситуация, когда мы в Воздушный кодекс пытаемся внести нормы, касающиеся организационной части и договор о перевозке пассажира, все это там переплетено. Более того, во исполнение этого Воздушного кодекса принимается еще большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Разумеется, согласен, что разобраться в этом деле достаточно сложно. Как они между собой увязаны, что чему противоречит, потому что сегодня, например, упоминавшееся постановление 897-е, о котором говорили, принято до Воздушного кодекса. Соответственно, насколько его нормы соответствуют Воздушному кодексу, – это оценка сейчас достаточно тяжела. Что касается закона о регистрации воздушных судов и сделок с ним. На наш взгляд, все же прошло не так много времени, чтобы можно было говорить о каких-то системных проблемах, возникающих в практике его применения. То есть, по крайней мере, каких-то проблем, которые бы носили системный характер, мы не видим. Кстати, хочу сказать (тоже поставлю как ответ на вопрос), что в прошлом году мы, как известно, присоединились к Кейптаунской конвенции. Мы присоединились с целым рядом оговорок, и нам говорили, что эти оговорки не позволяют заработать самим принципам Кейптаунской конвенции в России. То есть в наш адрес информация была доведена, но не было сказано, почему Кейптаунская конвенция с этими оговорками в России не создаст тех преимуществ нашим компаниям, которые предусмотрены. Поэтому, если такая конкретная информация к нам придет, мы тоже будем благодарны, потому что, так как инициатором этого законопроекта было Минэкономразвития, то нам для того, чтобы вносить туда изменения, отменить эти оговорки, или наоборот, их усилить, нужно понимание со стороны тех, на кого они распространяются.

ВЕДУЩИЙ:

– Еще вопросы?

БОРДУНОВ В. Д.:

– Алексей Александрович, я не понял, ваше представление, если только будет решена проблема договора воздушной перевозки, и проблема систематизации будет, таким образом решена. Правильно я вас понял?

ДРУЖИНИН А. А.:

– Еще раз повторяю. Есть две системные проблемы, которые требуют нормативного регулирования. Первая – это договор перевозки, вторая – это вопрос организации деятельности самого транспорта. То есть это внутренние связи между различными субъектами, которые осуществляют деятельность на транспорте, условно говоря, аэропорт, авиакомпания. То есть договор о перевозке – это имеет отношение к авиации, но этот договор не заключает, например, аэропорт. Но без аэропорта исполнения авиакомпанией договора о перевозке быть не может. Значит, есть организационные цепочки внутри транспорта, есть вопросы, общие для транспорта, скажем, такие, как земли транспорта, то есть общие системные вопросы организации самого транспорта. Есть договор о перевозке воздушным транспортом. Вот предлагается идея как бы второго подхода, регулирование этих отношений между собой разделить, – как пример, закон об аэропортах, аэропортовой деятельности, который относится к блоку организации деятельности транспорта. Договор о перевозке имеет, конечно, отношение к этому несколько отдаленное. Вот разделить эти два блока, создать четкий блок организации работы транспорта, и блок, связанный с отношениями между авиакомпаниями и пользователями услуг, с учетом всех тех особенностей, которые есть и в международном законодательстве, и тех, что есть в законодательстве России, типа закона о защите прав потребителя, и так далее. И вот есть идея о том, что либо этот блок вообще сделать единым для всего транспорта, то есть создать единый Транспортный кодекс, и одновременно создать специальные части по отраслям: железнодорожная, воздушная, автомобильная, либо все-таки остаться на базе отраслевого законодательства. Я готов вас познакомить с той работой, которая к нам по этому поводу пришла. Есть свои плюсы, есть свои минусы. Готов дискутировать в любом режиме по Транспортному кодексу, потому что, честно говоря, когда изначально вот эта идея «объединить коня и трепетную лань», гужевой транспорт и железную дорогу, и авиацию, возникла, восторга она не вызвала…