Глава 2. Компетенция государственных органов в дальневосточном регионе

В.И. Кузнецов, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса, кандидат юридических наук (ИЗиСП)

Сила российского государства будет прирастать Дальним Востоком, развитие которого является одним из главных национальных приоритетов нашей страны в XXI в. Здесь первостепенное значение имеют правильная и эффективная организация и осуществление государственного управления органами федерального, регионального и местного уровней.

Как всякое важное государственное дело подъем Дальнего Востока невозможен без комплексного взаимодействия всей совокупности органов публичной власти государства, особенно действующих в регионе. А это, в свою очередь, равнозначно правильному распределению между уполномоченными органами государственной власти всего объема соответствующих публичных дел, т. е. установления адекватного соотношения их компетенций.

В Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28 сентября 2009 г. № 2084-р (далее – Стратегия)^[26], определена стратегическая цель развития региона, для достижения которой необходимо обеспечить решение ряда первоочередных задач. Одной из них является снижение барьеров для экономической и социальной интеграции территории Дальнего Востока и Байкальского региона с остальными регионами России и повышение конкурентоспособности продукции, товаров и услуг в соответствии с экономической специализацией путем формирования нормативной правовой базы, определяющей особые условия ценовой, тарифной, таможенной, налоговой и бюджетной политики.

Стратегией предусмотрены механизмы и инструменты ее реализации, применение которых должно осуществляться путем комплексного, системного и синхронного взаимодействия государства, бизнеса и общества на принципах государственно-частного партнерства в претворении в жизнь ключевых инвестиционных проектов, в первую очередь на территории опережающего экономического роста (ТОР). Еще одним важным обстоятельством при реализации Стратегии обозначено обязательное и активное участие государства в решении социальных проблем и устранении инфраструктурных ограничений экономического роста. Эти положения стали ключевыми.

Рассматривая названные обстоятельства во взаимосвязи, нельзя не отметить, что требуется формирование нормативной правовой базы, определяющей особые условия ценовой, тарифной таможенной, налоговой (в том числе путем увеличения региональной части отдельных налогов) и финансово-бюджетной политики. Следует отметить, что еще в Законе РСФСР № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» в целях создания свободных экономических зон иностранным инвесторам и предприятиям с иностранными инвестициями, осуществляющим хозяйственную деятельность в свободных экономических зонах, помимо прав и гарантий, определенных действующим на территории РСФСР законодательством, предусматривалась возможность предоставления дополнительных льгот: упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями; льготный налоговый режим; пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами; особый таможенный режим; упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том числе безвизовый. При этом виды и размеры льгот на территории свободных экономических зон устанавливались Советом Министров РСФСР и утверждались Верховным Советом РСФСР.

Стратегия – это программно-плановый акт, который не содержит строго выверенной системы полномочий органов государственной власти. Вместе с тем органы власти, опираясь на такие свойства права, как общеобязательность и формальная определенность и действуя на основе содержащихся в Стратегии положений, сталкиваются с ограниченной возможностью по принятию необходимых решений и проведению их в жизнь. Однако нельзя отказать ей и во влиянии на правообразование, в том числе на формирование компетенций субъектов права, поскольку, следуя ее положениям, возможно обеспечить плановость процесса и системность нормотворчества, добиться тем самым согласованности функционирования всех частей государственного механизма. По сути, компетенция в той или иной сфере есть не что иное, как производная от целей создания системы государственной власти в регионе ее действия.

Реализация Стратегии – это результат согласованной, хорошо скоординированной деятельности властных структур на всех уровнях государственной власти Дальневосточного федерального округа. Как отметил Президент РФ В.В. Путин, цель создания института федеральных округов состояла «не в укрупнении регионов… а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»^[27]. Поэтому координационная составляющая компетенций органов власти приобрела принципиальный характер. Так, условием успешного выполнения планов развития стало комплексное, системное и синхронное взаимодействие государства, бизнеса и общества на принципах государственно-частного партнерства в реализации ключевых инвестиционных проектов, в первую очередь на территории опережающего экономического роста. Как можно осуществить это без координации усилий управляющих структур?

Компетенция созданного в 2004 г. Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегионразвития России) простиралась среди прочего на сферу выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики. В первой редакции Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации полномочия по координации отдельных направлений по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации не обозначены. Указанные полномочия у Министерства появились позже. Потребовалось создание специального федерального министерства по делам Дальнего Востока, чтобы Минрегионразвития России был наделен соответствующим правом. Так, полномочие по координации разработки и реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, координации отбора и осуществления приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов, реализации государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации появилось лишь в 2012 г. после образования Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока^[28].

Образование федеральных министерств, сферой ведения которых становились отдельные субъекты Российской Федерации (Министерство РФ по делам Северного Кавказа, Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Министерство РФ по делам Крыма)^[29], вызвано необходимостью учета местных условий и особенностей. Указанные органы исполнительной власти совместно с центральными и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти образуют три (а не одну, как полагает К.В. Черкасов^[30]) федеральные системы федерального управления макрорегионами государства^[31]. Следует согласиться с Е.В. Оболонковой, утверждающей: «Воздействие на экономическое развитие государства и его стимулирование осуществляется путем создания территорий с особыми условиями экономического развития, на которых вводятся режимы правового регулирования, отличные от режима окружающих территорий в части создания льготных условий для ведения предпринимательства. Такие режимы, в частности, могут включать в себя льготные административные режимы, льготные налоговые режимы, а также предусматривать иные преференции для осуществления предпринимательской деятельности»^[32]. Добавим только, что в будущем возможной основой очередного федерального министерства региональной направленности может стать комплексный режимный подход в регулировании большого спектра общественных отношений.

Как известно, компетенцию учреждения определяет законно возложенный объем публичных дел^[33]. Чтобы обеспечить опережающее социально-экономическое развитие Дальнего Востока, необходимо образовать сбалансированную систему взаимоувязанных компетенций соответствующих государственных органов. Базовым принципом формирования комплексной системы компетенций выступает принцип единства цели. При этом учитываются особенности того или иного региона, а также правовые условия для реализации задач, решаемых в рамках государственной политики в границах региона.

Заметим, что специальный координационный орган по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока был создан лишь в 2013 г. Им стала Правительственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона, образованная постановлением Правительства РФ от 17 октября 2013 г. № 810^[34]. Задача Комиссии – обеспечение согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также координации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа и Байкальского региона, при решении вопросов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав названных регионов.

Координирование усилий государства на Дальнем Востоке стало одной из задач в деятельности полномочного представителя Президента РФ в регионе. Его компетенция – это совокупность задач, функций, предметов ведения и полномочий, целевая составляющая которой выражена двояко. Во-первых, в виде целей, прямо сформулированных в преамбуле Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»^[35], а именно: обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. Во-вторых, путем закрепления в п. 6 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе функции полномочного представителя, которая определена следующим образом: координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе. Однако шаткость конструкции компетенции полномочных представителей состоит в отсутствии сильной властной составляющей. Другим недостатком можно считать недостаточную системную взаимосвязь компетенций органов власти, которая обеспечивает мультипликативный характер согласованного воздействия на управляемые объекты. Устранение этих недостатков осуществлено посредством расширения полномочий представителя Президента РФ. Так, Федеральным конституционным законом от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»^[36]