В то же время накопленный объем подзаконного регулирования в отношении стратегического планирования в субъектах Российской Федерации, относящихся к Дальневосточному федеральному округу, существенно различается. Так, подзаконное нормативно-правовое регулирование в настоящее время практически отсутствует в Магаданской области, что, по существу, является следствием того, что региональный закон в этой области отношений не принят. Полагаем, что такой подход не создает реальных ориентиров для органов государственной власти таких субъектов Российской Федерации при обеспечении ими стратегического планирования в регионе.

Что касается принятия документов стратегического планирования социально-экономического развития, то нельзя не отметить, что для обеспечения такого планирования на федеральном уровне в Российской Федерации приняты Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года и Прогноз долгосрочного социально-экономического развития до 2030 года. Разработано и утверждено как минимум 80 отраслевых стратегических документов. Принято пять федеральных схем территориального планирования, фиксирующих долгосрочные планы развития базовых инфраструктур – транспорта, энергетики, трубопроводного транспорта, здравоохранения, образования. Нельзя не учитывать при определении государственных приоритетов социально-экономического развития и Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»^[12]. Указанные документы в полной мере распространяют свое действие и на территорию Дальнего Востока России.

Наряду с указанными документами стратегического планирования, общими для всей страны, приняты и действуют документы, непосредственно направленные на развитие Дальневосточного макрорегиона. Речь идет прежде всего о Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р^[13], определившей возможные сценарии социально-экономического развития, риски и угрозы, связанные с претворением в жизнь того или иного сценария, а также перспективы такого развития с учетом базового сценария. Базовый сценарий предполагал закрепление населения на Дальнем Востоке за счет формирования развитой экономики и комфортной среды обитания человека в субъектах Российской Федерации, принятие инвестиционных программ в сферах энергетики и транспортной инфраструктуры. При этом именно положениями данной Стратегии, как отмечается в ней, должны руководствоваться органы исполнительной власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.

Хотя Стратегия была сформирована в 2009 г., она исходит из того, что одной из ключевых особенностей социально-экономического развития Дальнего Востока является преобладание точечного расселения и размещения производительных сил. Реализация приоритетов государственной политики по развитию Дальнего Востока носит точечный характер, учитывает транспортно-логистические характеристики дальневосточных территорий и потенциал внешнеэкономического взаимодействия со странами АТР. Указанная модель территориального развития, или как ее называют «модель сосредоточенного развития»^[14], предусматривает определенную реорганизацию системы управления социально-экономическим развитием Дальнего Востока в целях обеспечения процветания восточных территорий Российской Федерации.

В дальнейшем этот подход отразился в федеральных законах от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»^[15] и от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»^[16]. В данных законах были определены новые формы территориального развития Дальневосточного макрорегиона.

Направления государственной политики в отношении территории Дальнего Востока сформулированы и в стратегических документах отраслевого характера, учет которых предусматривается затем в соответствующих государственных программах Российской Федерации. Речь идет, в частности, о таких документах стратегического характера, как:

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»;

Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 877-р;

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р;

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р;

Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. № 2205-р;

Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. № 941-р;

Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. № 151-р;

Стратегия развития черной металлургии России на 2014–2020 годы и на перспективу до 2030 года, утвержденная приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 839 «Об утверждении Стратегии развития черной металлургии России на 2014–2020 годы и на перспективу до 2030 года и Стратегии развития цветной металлургии России на 2014–2020 годы и на перспективу до 2030 года».

Кроме того, государственная политика по развитию Дальнего Востока в отношении субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично входят в состав Арктической зоны Российской Федерации, связана с приоритетными направлениями развития Арктической зоны Российской Федерации, установленными в утвержденной Президентом Российской Федерации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. № 2193-р утверждена Концепция развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. Она предполагает укрепление экономических позиций России в АТР, активное участие страны в интеграционных процессах в АТР, а также использование его возможностей при реализации программ экономического подъема Дальнего Востока, что возможно только в случае создания в АТР транспарентной и равноправной архитектуры безопасности и сотрудничества.

Государственная политика в области регионального развития носит сложноструктурированный характер, она представляет собой органическое единство как социально-экономической, так и финансовой, бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики и напрямую зависит от качества стратегического управления экономикой и социальной сферой. В связи с этим множественность документов стратегического планирования, действующих в отношении Дальневосточного региона, позволяет полнее определить все возможные направления государственной политики по данной территории.

Значительную роль в обеспечении регионального развития в целом и Дальневосточного федерального округа в частности, играют утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 13 Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года^[17]. В Основах устанавливаются принципы государственной политики регионального развития, определяются цели, приоритетные задачи, механизмы реализации данной политики, раскрываются предполагаемые результаты ее реализации, что способствует обеспечению дифференцированного подхода к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 308 утверждена Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». В данной программе отмечается, что достижение ее целей по социально-экономическому развитию конкретных территорий (и в этом проявляется ее специфика) будет обеспечиваться посредством реализации не только самой программы, но и мероприятий по опережающему развитию Дальнего Востока, предусмотренных в отраслевых государственных программах Российской Федерации и федеральных целевых программах. Поэтому механизм реализации программы потребовал разработки и внедрения дополнительных механизмов управления, в том числе механизмов по координации реализации мероприятий других государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых программ на территории Дальневосточного федерального округа.

Таким образом, комплексный характер программы предопределил тот факт, что поставленные в ней задачи могут быть решены только на основе взаимосвязанных по времени и месту мероприятий, реализуемых различными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории макрорегиона, а также крупнейшими компаниями. Эти же причины легли в основу методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2014 г. № 1055 «Об утверждении методики отбора инвестиционных проектов, планируемых к реализации на территориях Дальнего Востока и Байкальского региона».

Разграничение полномочий в рамках федеративного государства предопределило принятие документов и осуществление стратегического планирования не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, в том числе входящих в состав Дальневосточного федерального округа. В настоящее время практически во всех указанных субъектах Российской Федерации, за исключением Республики Саха (Якутия) и Еврейской автономной области, приняты и действуют стратегии социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации на долгосрочный период.

Примечательно, что порядок утверждения названных стратегий различается. В одних субъектах Российской Федерации – Приморский край, Магаданская область – они приняты законодательными (представительными) органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации и действуют в форме закона; в других – Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Камчатский край, Чукотский автономный округ – указанные стратегии утверждены решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Сказанное обусловлено регулированием порядка принятия указанных стратегий в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст. 32), согласно которому стратегия социально-экономического развития субъекта РФ может утверждаться либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с тем, как этот порядок определен законодательством субъекта Российской Федерации. В то же время, представляется, что, поскольку стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации носят комплексный, межведомственный характер и предопределяют все направления стратегического развития в субъектах Российской Федерации, более целесообразным был бы подход, при котором стратегии социально-экономического развития субъектов РФ утверждались бы в форме закона субъекта Федерации.

Наряду с общими стратегиями социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации Дальневосточного федерального округа приняты и действуют отраслевые стратегии, определяющие направления социально-экономического развития в отдельных отраслях и сферах государственного управления (энергетики, транспорта, связи, инвестиционного развития, управления государственной собственностью, развития физической культуры и спорта и др.). Наличие таких стратегий обусловливает более детальный адресный подход к осуществлению стратегического планирования в регионах.

Нельзя не отметить, что сегодня как общие, так и отраслевые стратегии социально-экономического развития регионов, к сожалению, представляют собой документы разного уровня качества и визуализации перспектив развития регионов. Степень подготовки некоторых стратегий вызывает удивление. Особенной критике подвергается, как правило, определение в стратегиях механизмов и инструментов реализации стратегий, которые нередко почему-то не привязаны к установленным этапам и направлениям развития, обозначены довольно скупо, занимая в тексте нередко чуть больше чем полстраницы, при этом механизмы реализации зачастую смешиваются с условиями реализации стратегии. Таким образом, направления развития региона превращаются в условия его развития. По сути, механизмы и инструменты реализации стратегии заменяются общими фразами, за которыми отсутствуют конкретные направления действий. Вряд ли их можно рассматривать как полноценные инструменты стратегического планирования.

Если сравнивать такие подходы с зарубежными образцами, то, например, стратегический план экономического развития Торонто содержит 45 приоритетных действий и несколько сотен мер в рамках восьми стратегических направлений. Второй стратегический план регионального совета по экономическому развитию Монреаля содержал в рамках четырех стратегических направлений 48 приоритетных направлений и 160 мер. При таком довольно развернутом подходе, действительно, стратегия может рассматриваться как документ, определяющий будущую модель региона или муниципального образования.

Сколько угодно можно говорить о том, что стратегия отличается от традиционного планирования постановкой неких высоких стратегических целей. Но если стратегия оторвана от конкретной территории и не адаптирована к ней и при этом позиционирует себя как документ, определяющий стратегические цели развития, она вряд ли будет востребована.

Субъекты Российской Федерации, входящие в состав Дальневосточного федерального округа, участвуют в реализации федеральных целевых программ «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2016–2025 годы». Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа, представляют в Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока предложения о выделении подпрограмм (специальных разделов), содержащих отдельные целевые показатели (индикаторы) и специальные мероприятия по Дальнему Востоку, в государственных программах Российской Федерации и федеральных целевых программах. Это обеспечивает единство подходов федерального и регионального уровней к развитию территории Дальнего Востока.

Особенности реализации полномочий субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа, в рамках основного мероприятия «Развитие свободного порта Владивосток» определены Федеральным законом «О свободном порте Владивосток» и предусматривают взаимодействие и координацию деятельности с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления на указанной территории. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации проводят работу по подготовке и реализации проектов создания производств на принципах государственно-частного партнерства, осуществление которых имеет особую значимость для макрорегиона, а также по реализации мероприятий, направленных на укрепление культурных и экономических связей макрорегиона со странами АТР.

В целях обеспечения единства подходов при осуществлении стратегического планирования в отдельных субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, разработаны методические материалы, содержащие рекомендации по разработке и корректировке прогнозов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, планов мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития, стратегии социально-экономического развития части территории субъекта Российской Федерации^[18]. К сожалению, опыт такого методического обеспечения получил развитие далеко не во всех субъектах Российской Федерации Дальнего Востока, хотя расширение практики его использования во всех субъектах Российской Федерации весьма целесообразно.

В рамках реализации компетенции, предусмотренной федеральными законами «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[19], в ряде муниципальных образований субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа приняты и действуют собственные стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, принимаются муниципальные программы развития, планы мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. В основном документы стратегического планирования разрабатываются и принимаются в муниципальных районах^[20] и городских округах^[21], однако имеются случаи, когда указанные документы издаются и в городских поселениях^[22]. Это означает, что необходимость стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований все больше осознается органами местного самоуправления. В отдельных муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, документы стратегического планирования действуют в тесном сопряжении с соответствующими документами федерального уровня. Так, вопросы стратегического планирования городского округа города Комсомольска-на-Амуре формируются с учетом утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2016 г. № 704-р Долгосрочного плана комплексного социально-экономического развития г. Комсомольска-на-Амуре^[23]. Следует отметить, что согласно данному документу разработка стратегии социально-экономического развития муниципального образования городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре» до 2032 года (к 100-летию города) осуществлялась не только администрацией г. Комсомольска-на-Амуре, но и при активном участии в этом процессе Правительства Хабаровского края.

Проблемой остается явный недостаток методического и информационного обеспечения органов местного самоуправления по вопросам стратегического планирования, причем как со стороны федеральных органов государственной власти, так и со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. В настоящее время соответствующие методические рекомендации для муниципальных образований разработаны только в отдельных субъектах Российской Федерации^[24]. Между тем оказание такой поддержки органам местного самоуправления муниципальных образований особенно актуально в условиях имеющегося дефицита квалифицированного кадрового потенциала муниципальных служащих^[25]. Создание системы государственного и муниципального стратегического управления упирается не только в необходимость осуществления эффективного правового регулирования. К сожалению, долгое время ни в одном вузе России не было кафедры планирования, прогнозирования, социального проектирования, стратегического управления – ни по одному профилю, включая экономику. Поэтому внедрение указанного инструмента требует и подготовки необходимого кадрового потенциала, которого сейчас явно недостаточно.