Законодатель применяет юридическое понятие «финансовый мониторинг» исключительно к функциям уполномоченного органа федеральной исполнительной власти – Росфинмониторингу. Как уже говорилось, это соответствует пониманию определения FIU в международной практике. В рекомендациях ФАТФ тоже говорится о государственном характере ПФР.

Только Росфинмониторинг обладает государственно-властными полномочиями по отношению к физическим лицам и организациям в сфере ПОД/ФТ. Банки и другие субъекты, осуществляющие операции и сделки с денежными средствами и имуществом, не обладают и не вправе обладать государственно-властными полномочиями по отношению к своим клиентам. Им могут быть законом делегированы некоторые полномочия в сфере публично-правовых отношений в связи ПОД/ФТ, но они не являются государственно-властными полномочиями. И это вполне юридически объяснимо: в статье 3 Конституции РФ, помимо прочего, прямо сказано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, и что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». Далее в статье 10 Конституции РФ сказано, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Росфинмониторинг относится к исполнительной ветви государственной власти. В отличие от субъектов, осуществляющих операции с денежными средствами и имуществом, Росфинмониторинг выражает не частные интересы, а публичные – интересы всего общества.

Первый уровень реализации государственных функций финансового мониторинга – это реализация обязанностей публичного права, возложенная на тех субъектов, которые осуществляют сделки и операции с денежными средствами и имуществом, принимая на обслуживание клиентов, то есть действуют, руководствуясь частным правом в целях получения прибыли. Они применяют гражданское право (преимущественно частное право) по своей воле и в своем интересе. Они руководствуются частным или групповым интересом. Однако закон от них требует, чтобы они проявляли законопослушность по отношению к государству и его органам, противодействующим незаконным финансовым операциям, и выполняли нормы Закона № 115, принятого в интересах всего российского общества, то есть нормы публичного права.

Так называемые «грязные деньги» увеличивают финансовые ресурсы субъекта, а значит, и его прибыль.

Однако в таких ситуациях в приоритете должен быть не частный, а публичный интерес. Поэтому закон вынуждает лиц, использующих такие деньги, поступиться возможностью увеличить свою прибыль за счет грязных денег под страхом государственных санкций и даже уголовной ответственности в тех случаях, когда коммерческие структуры не просто вовлечены в незаконную деятельность, а становятся соучастниками финансовых преступлений.

Банкиры и другие финансисты, акционеры, в первую очередь опасаются, что, если через их организации пройдут незамеченные «грязные деньги», то они могут подвергнуться санкциям ФАТФ – и тогда их зарубежные активы будут заблокированы или арестованы. Это во-первых, а во-вторых, они боятся санкций Росфинмониторинга и Банка России. Юридически, страх подвергнуться санкциям и потерять деньги или имущество сдерживает их жадность.

Конституция РФ, в отличие от советских конституций, не предусматривает обязанность граждан участвовать в борьбе с преступностью. Однако, если граждане или другие физические лица регистрируются как предприниматели и осуществляют операции или сделки с денежными средствами и имуществом, то они добровольно вступают в сферу предпринимательских отношений и обязаны выполнять соответствующие нормы публичного права, которые эту сферу регулируют. Это те обязанности, которые адресованы им Законом № 115 и основывающимися на нём подзаконными актами. Такой подход вполне согласуется с требованиями норм международного права и рекомендациями ФАТФ. Чем выше уровень фильтрации на этом уровне, чем больше подозрительных операций будет отфильтровано и в предусмотренных законом случаях информация будет направлена на второй уровень реализации права – в Росфинмониторинг, – тем меньше будет предикатных преступлений. Меньше будет актов терроризма, наркомании, проституции, порнографии, торговли оружием, разворовывания бюджета и незаконного вывода акционерного капитала в офшорные зоны и совершения других, предикатных в этом отношении преступлений.

Для иллюстрации актуальности борьбы с предикатными преступлениями сошлемся на результаты исследований ООН по гибели людей в мире от наркотиков. Согласно последнему Всемирному докладу Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН)^[32], в 2014 году хотя бы какой-нибудь наркотик принимал каждый двадцатый взрослый – в совокупности четверть миллиарда человек в возрасте от 15 до 64 лет. Несмотря на значительность этого показателя, за последние четыре года он, похоже, не увеличился относительно численности мирового населения. Тем не менее потребление наркотиков по-прежнему оказывает разрушительное воздействие на здоровье людей: по оценкам, более 29 млн человек, употребляющих наркотики, страдают в результате этого различными расстройствами. В это число входят 12 млн человек, употребляющих наркотики путем инъекций (ЛНИ), из которых 14 % живут с ВИЧ^[33].

В 2014 году от наркотиков, по оценкам авторов доклада, погибли 207 400 человек^[34].

Распространение наркотиков и все другие предикатные преступления мотивируются легализацией преступных денег. И чем больше и сильнее противодействие этому злу, чем труднее будет преступникам легализовать деньги, полученные от продажи наркотиков и совершения других преступлений, приносящих им преступный доход, тем меньше будет таких преступлений, в том числе в России. В этом суть нравственных и правовых начал в организации и осуществлении финансового мониторинга в нашей стране.

Второй уровень реализации финансового мониторинга – это собственно финансовый государственный мониторинг.

Информация главным образом поступает с первого на второй уровень. Такая конструкция реализации финансового мониторинга придумана отнюдь не российской наукой. Это международный опыт построения и функционирования финансового надзора и его ядра – финансовой аналитической разведки.

Смысл его – в том, что при такой организации осуществления функций финансового мониторинга с меньшими затратами достигается вполне реальный и эффективный результат. Потому что организации, которые осуществляют сделки и операции с денежными средствами и имуществом, включены в экономические и финансовые денежные потоки, и поэтому они могут попутно отслеживать незаконные операции.

Повторим: такой подход к построению процесса осуществления функций финансового мониторинга имеет доктринальную основу, но в законодательстве он не закреплен в виде определения понятия финансового мониторинга. И тем не менее научный анализ и обобщение нормативных актов, которые его регулируют, как раз и позволяют сделать те выводы, к которым приходит наука финансового мониторинга.

Одна из задач в этом отношении состоит в том, чтобы выработать пути улучшения правового регулирования финансового мониторинга таким образом, чтобы его второй уровень реализации законов имел обратную связь с первым и активно стимулировал его к соблюдению публичного права в сфере ПОД/ФТ.

Принцип риск-ориентированного подхода в исследовании практического применения информационных ресурсов финансовой разведки. Ресурсные возможности не безграничны, поэтому, применяя технологии финансового мониторинга, целесообразно сосредоточить усилия финансовой разведки на самых рискованных объектах с точки зрения противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

В литературе приводятся определения риск-ориентированного подхода в проведении финансового мониторинга. «Риск-ориентированный подход в системе финансового мониторинга – управление риском легализации (отмывания) преступных доходов и финансирования терроризма с учетом уровня риска и имеющегося количества финансовых, операционных и кадровых ресурсов финансового мониторинга для минимизации существующего риска»^[35]. В основном многие авторы определяют риск-ориентированный подход как способ организации управления наиболее существенными рисками с учетом ограниченных ресурсов^[36].

Данный принцип применяется на практике, но сама методика его реализации разрабатывается наукой.

Принцип законности, уважения прав физических и юридических лиц, охраны и защиты персональных данных и частной жизни.

Проверочные действия первичного мониторинга по идентификации клиентов финансовых организаций, по выявлению подозрительных сделок и операций так или иначе, но неизбежно сопряжены с получением информации в отношении персональных данных и частной жизни людей. Следовательно, наука финансового мониторинга должна предлагать практике такие алгоритмы проверки, которые не противоречат законности, правам и охраняемым интересам физических и юридических лиц. Наука должна исходить из принципа разумного сочетания публичных и частных интересов. Важно, чтобы деятельность по выявлению финансовых правонарушений не причиняла вреда законным интересам бизнеса и не создавала необоснованных или незаконных ограничений, сдерживающих предпринимательскую инициативу граждан. Все проверочные действия и со стороны первичного мониторинга, и со стороны государственного мониторинга должны быть законными и обоснованными.

Принцип взаимодействия финансовой разведки с правоохранительными и другими государственными органами Российской Федерации. Финансовый мониторинг – это только главная динамичная составная часть всей системы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Сама эта система – шире и включает, во-первых систему законодательства и нормативных актов ПОД/ФТ, систему правоохранительных в том числе судебных органов, а также другие органы государства, на которые возложены отдельные функции в этой области. Как отмечается в научной литературе, «финансовый мониторинг – базовый элемент системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»^[37].

Финансовый мониторинг – это финансовый надзор и финансовая разведка, координация усилий всей надзорной системы в сфере финансов, цель которых – выявить подозрительные сделки и операции с денежными средствами и имуществом. Если подозрения подтверждаются в ходе той проверки, которую проводит финансовый мониторинг, то в этом случае при наличии к тому законных оснований и в порядке, предусмотренном федеральными законами, такая информация направляется в правоохранительные органы, по их подследственности. Там она проверяется процессуальными средствами в соответствии с нормами процессуального законодательства^[38].

С другой стороны, закон предусматривает, что в некоторых случаях информация поступает в Росфинмониторинг из уполномоченных на проведение проверок федеральных органов исполнительной власти, а также из правоохранительных органов. Например, когда проводится проверка на предмет отсутствия коррупции, открытия счетов ПДЛ в зарубежных банках и наличия зарубежных активов. Все эти вопросы регулируются законодательством, совершенствование которого во многом зависит от научных исследований и тех рекомендаций, которые вырабатывает наука.

Принцип взаимодействия с подразделениями финансовых разведок других стран на основе российского законодательства, международных соглашений и рекомендаций ФАТФ

И в литературе, и в рекомендациях ФАТФ говорится о том, что отмывание доходов, полученных преступным путем, а главное, финансирование терроризма – это такая мировая проблема, которая затрагивает не только внутринациональное право, но в значительной мере право международное. Вот почему финансовые разведки в различных странах обмениваются информацией, прежде всего о террористах и подготавливаемых ими террористических актах, о тех лицах и организациях, которые финансируют терроризм. Обмен информацией регулируется внутринациональным и международным правом. В том числе и по вопросам отмывания доходов, полученных преступным путем.

Не менее важно улучшать практику и контролировать риски в системе ПОД/ФТ. А эта проблема во многом решается за счет взаимодействия между финансовыми разведками различных государств. Даже сам процесс становления финансовой разведки в России во многом сопровождался творческим изучением зарубежного опыта в этой области^[39].

Принцип конфиденциальности

И в рекомендациях ФАТФ, и в законодательстве различных стран, включая законы России, этот принцип рассматривается как один из профессиональных принципов деятельности финансовых разведок. Вместе с тем требование конфиденциальности проверочной информации закон адресует не только служащим государственных органов, служащим Банка России, но и всем тем субъектам финансового рынка, которые так или иначе задействованы в идентификации своих клиентов и выявлении сомнительных сделок.

К примеру, Закон № 115 запрещает работникам кредитных организаций и других субъектов, осуществляющих сделки и операции с денежными средствами и имуществом, разглашать соответствующую информацию и ставить клиентов в известность о том, что в отношении них или их корреспондентов проводится проверка по основаниям ПОД/ФТ. Соответственно этому принципу, наука должна проводить исследования, и давать свои предложения по совершенствованию норм права и внутренних документов, субъектов, осуществляющих сделки и операции с денежными средствами, которые регламентируют проверочные процедуры.

Принцип изучения зарубежного опыта противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Международное сотрудничество в сфере ПОД/ФТ – это одно из направлений в финансовом мониторинге^[40]. В рамках этого международного взаимодействия существует возможность изучения соответствующего опыта других стран.

Во-первых, это новая наука, которая возникла в нашей стране совсем недавно – в начале XXI века – и пока еще представлена ограниченным количеством исследований.

Учебной литературы практически нет, потому что созданию учебной литературы предшествует научная литература в виде научных статей и монографий, а их еще совсем мало. А между тем знания в области финансового мониторинга нужны не только для обучения студентов, но и для повышения профессиональных качеств тех, кто работает в кредитных и других организациях, осуществляющих сделки и операции с денежными средствами и имуществом. Они нужны и клиентам этих организаций. Ведь едва ли не каждый второй отзыв банковской лицензии производится по основаниям несоблюдения требований Федерального закона «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Некредитные организации тоже подпадают под надзор Банка России, и к ним тоже предъявляются аналогичные требования по идентификации их клиентов и выявлению сомнительных сделок^[41]. Неисполнение этих требований или неправильное исполнение законов и нормативных актов Банка России влечет применение штрафов и других санкций.

В тех случаях, когда в отношении некоторых субъектов финансового рынка надзорный орган не предусмотрен, надзор над ним осуществляет непосредственно Росфинмониторинг. При этом надо иметь в виду, что так или иначе все субъекты финансового рынка находятся под надзором Росфинмониторинга, поскольку они обязаны при определенных законом основаниях направлять информацию о подозрительных сделках и операциях в Росфинмониторинг.

Во-вторых, наука финансового мониторинга – комплексная наука. С одной стороны, наука о финансовом мониторинге включает ряд вопросов банковского, гражданского, валютного, таможенного, бюджетного, международного и налогового права. А с другой стороны, она использует прикладные знания и исследования информационных технологий, которые ей необходимы как инструменты для финансовой разведки, то есть для сбора, обработки, анализа хранения и при наличии оснований, предусмотренных законом, – передачи в правоохранительные органы информации о подозрительных сделках и операциях с денежными средствами и имуществом.

Наука финансового мониторинга преимущественно является одной из комплексных наук, которая находится на стыке между системой правовых, экономических, финансовых наук и науками об информационных технологиях.

Финансовые исследования, как составная часть финансового мониторинга, для выявления финансовых преступлений должны иметь цель: обнаружение подозрительных сделок и операций с денежными средствами и имуществом. Эти критерии определяются в законах и подзаконных актах, которые нарушают те, кто является объектом ПОД/ФТ. Но в то же время эта наука опирается на достижения точных наук, поскольку она использует информационные ресурсы, базы данных как инструменты для выявления сомнительных операций. Без этого финансовый мониторинг бессилен. Его сила и потенциал заключаются, с одной стороны, в знании и понимании категорий юриспруденции, тех узких мест, которые преступники могут использовать в нормативно-правовой системе, регулирующей инфраструктуру банковской и в целом – финансовой системы, банковской деятельности, различных финансовых операций и сделок, а с другой стороны – в умении использовать информационные технологии выявления финансовых правонарушений. Но вместе с тем мало знать критерии сомнительных сделок операций – их еще надо выявить. А это невозможно без изучения типологий финансовых махинаций и без использования информационных ресурсов, то есть баз данных. Поэтому наука финансового мониторинга включает еще и тематику информационно-аналитических финансовых исследований системы сделок и операций с денежными средствами и имуществом. Соответственно, эта наука, помимо прочего, изучает вопросы использования информационных технологий в сфере ПОД/ФТ. Но с учетом критериев, которые предъявляются законами в отношении сделок и операций. В этом состоит комплексный характер науки финансового мониторинга.

В-третьих, наука финансового мониторинга в комплексе изучает вопросы правового регулирования информационных ресурсов и специальных методов использования соответствующих баз данных в целях выявления и пресечения легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.