К организации закрытого общественного призрения и открытию собственных благотворительных заведений участковые попечительства Москвы приступили уже в первый год своей деятельности. Особое внимание при этом обращалось на наиболее обездоленную часть нуждавшихся – дряхлых, больных, бездомных, лиц престарелого возраста, бесприютных и беспомощных детей. Благодаря активной работе участковых советов уже к концу 1894 г. было открыто 23 богадельни на 580 мест, через 10 лет под опекой участковых попечительств действовало 37 богаделен, в которых призревалось 1428 человек. Такие участковые попечительства, как Рогожское, Пресненское и Мещанское, содержали богадельни на 100–140 мест. В 10 попечительствах были учреждены богадельни, где находили приют сотни человек. Расходы на содержание богаделен за 1894–1904 гг. увеличились с 12 тыс. почти до 100 тыс. руб.

Значительное место в социальной работе участковых попечительств занимало призрение детей. В начале своей деятельности, в 1895 г., советы попечительств учредили 11 детских приютов, в которых разместили 233 воспитанника. За десятилетие усилиями участковых попечительств количество детских приютов возросло в четыре раза и составило в 1904 г. 40 подобного рода заведений, где содержалось 1332 ребенка при росте расходов на них с 4 до 102 тыс. руб. Кроме того, в 1904 г. функционировало еще 6 смешанных приютов для престарелых и детей, в которых находились 144 ребенка и 854 взрослых, а к 1914 г. под эгидой участковых попечительств работали уже более 50 детских приютов, дававших питание и кров свыше 2 тыс. детей.

В попечительской деятельности участковых советов известное распространение получила такая форма социальной помощи, как трудоустройство граждан с ограниченной трудоспособностью, обремененных семьей женщин или не имеющих специальности подростков. Уже в 1902 г. совет Пречистенского участкового попечительства открыл посредническую контору по трудоустройству. За год эта контора получила 817 запросов от работодателей и 71 заявление от желающих получить работу. С помощью посреднической конторы было устроено на работу 250 человек. Наряду с этим участковые попечительства создавали при различных предприятиях пункты по раздаче надомной работы. Так, в 1913 г. 8 швейных мастерских обеспечивали надомной работой несколько сотен женщин. Кроме того, попечительства содержали 7 учебных швейных мастерских, одну сапожную и одну столярную мастерские, в которых желающие обучались ремеслу.

С учетом опыта Московской городской думы и ее участковых попечительств правительство приняло меры по упорядочению социального обслуживания людей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. В 1898 г. Министерство внутренних дел разработало примерный Устав общественного призрения, который создал почву для улучшения социальной работы органов земского и городского самоуправления, общественных и частных благотворительных заведений.

Обязанность призрения лиц, требующих попечения в лечебных, воспитательных, исправительных заведениях, домах престарелых или инвалидов возлагалась на земские и городские самоуправленческие институты. При них создавались комиссии общественного призрения для управления этой областью деятельности. В городах основным структурным звеном становились участковые попечительства во главе с советом. Общее руководство и координация работы участковых попечительств и других благотворительных организаций возлагались на губернские собрания и городские думы. Одобрение правительством системы оказания социальной помощи бедным в Москве содействовало тому, что в 90-е гг. XIX в. участковые попечительства функционировали почти в 60 городах России.

В Петербурге городские попечительства о бедных стали оформляться на основании постановления городской думы от 21 ноября 1906 г. Их социальная работа строилась в соответствии с Положением, утвержденным Министерством внутренних дел в июле 1907 г. По решению городской думы эту отрасль социального призрения возглавила Городская комиссия по благотворительности. В 1907–1908 гг. в Петербурге прошли организационные собрания, учредившие городские попечительства во главе с советами. Всего начали работу 20 городских попечительств о бедных. Для удобства социального обслуживания бедных слоев попечительские районы были разделены на участки.

Так, например, 4-е городское попечительство создало в своем районе 24 участка, которые были закреплены за членами совета и сотрудниками. В течение 1908–1912 гг. совет попечительства сумел поставить отрасль социальной помощи бедным на прочную финансовую, организационную и кадровую основу. Все нуждавшиеся в районе были обследованы и взяты на учет. Они были всесторонне изучены по степени бедности, семейному положению, возрасту, профессии, трудоспособности, причинам тяжелого материального положения и проч.

На основании этих данных попечительство использовало формы главным образом открытого призрения. В 1913 г. оно оказало помощь 1324 лицам, в том числе постоянными и единовременными денежными пособиями, покупкой одежды и обуви, оплатой содержания детей в яслях, бесплатной выдачей молока кормящим матерям и др. За счет попечительства учились в гимназии Императорского человеколюбивого общества 6 его стипендиатов, в Коломенской женской гимназии – 16, в Ивановском девичьем училище – 6, всего в различных учебных заведениях попечительство оплачивало учебу более 50 учащихся из семей своего района или детей-сирот. В 1912 г. попечительством с помощью Городской комиссии по благотворительности была открыта дешевая столовая, в которой часть посетителей пользовались обедами бесплатно по талонам совета попечительства. За 1913 г. столовая обслужила 87 229 человек, из них 13 217 посетителей получали бесплатные обеды.

Опыт столичных городских дум активно использовался в губернских и других городах. В течение 1906–1907 гг. в Киеве было организовано 11 городских попечительств о бедных. Попечительства возглавлялись советами, члены которых утверждались городской думой. Ежемесячно под председательством городского головы проводились собрания участковых попечителей для решения текущих вопросов и координации социальной работы. За 1906 г. в городских попечительствах получили ту или иную социальную помощь 22 754 человека, в том числе 6580 было назначено постоянное денежное пособие, остальным оказана социальная поддержка в виде единовременного денежного пособия или прикрепления к столовой, или выдачи продуктов, приобретения одежды, обеспечения углем или дровами и проч.

Институты городского общественного управления функционировали в самых различных социально-политических и социально-экономических условиях и поэтому располагали разносторонним опытом. Ведь им приходилось работать в периоды хозяйственного подъема и хозяйственного кризиса, в ситуациях социального мира и социальных конфликтов, в мирное и военное время. Начавшаяся в июле 1914 г. Первая мировая война и участие в ней России коренным образом изменили обстановку, в которой действовали участковые попечительства о бедных. Многогранная деятельность городских попечительств в условиях чрезвычайного положения, сложившегося в стране в годы войны, опыт их собственной перестройки и перестройки всей их социальной работы в соответствии с требованиями военного времени служат неопровержимым свидетельством огромного творческого потенциала общественного самоуправления и в этой связи представляют живой интерес.

Яркой иллюстрацией сделанного выше заключения является социальная работа городских попечительств Петербурга в 1914–1916 гг. Задачи военного времени потребовали от попечительств прежде всего их структурной перестройки. В первые же месяцы войны советы городских попечительств были многократно расширены по своему членскому составу. Увеличение обязанностей попечительств потребовало создания при советах специализированных органов, в том числе исполнительных и обследовательских комиссий, комиссии по трудовой помощи, продовольственных комиссий, комиссий по выдаче пособий, по призрению детей, оказанию помощи беженцам и т. д.

С самого начала войны обязанностью 20 городских попечительств Петербурга стало социальное обслуживание семей, главы которых или кто-то из членов семьи были мобилизованы в армию. Общее количество семей, нуждавшихся в помощи и находившихся на учете в попечительствах, быстро увеличивалось. Уже в августе 1914 г. число таких семей составляло 36 тыс., в июле 1915 г. – 68 тыс., а в ноябре 1915 г. – почти 84 тыс. Чтобы охватить такую массу семей, советы попечительств в сжатые сроки произвели разбивку своих территорий на районы, которые, в свою очередь, были разделены на участки. Опеку над районами осуществляли группы обследователей во главе с председателем, а на территориях участков работали участковые попечители.

Все это потребовало значительного увеличения попечительского актива. Во-первых, в связи с ростом масштабов работы многочисленные комиссии советов попечительств в численном отношении достигали нескольких десятков человек. Во-вторых, только обследователей к 1915 г. во всех попечительствах работало свыше 600 человек. Если до июля 1914 г. общее количество активистов социальной работы немногим превышало 400 человек, то уже в октябре 1914 г. в структурах петербургских городских попечительств занимались социальным обслуживанием на общественных началах около 2500 активистов.

Поскольку помощь семьям военнослужащих выдвинулась в годы войны на первый план, в сентябре 1914 г. городская дума создала специальный совет по призрению семей лиц, призванных на войну. Этот совет координировал социальную работу городских попечительств среди нуждавшихся семей.

Какие формы социальной помощи нуждавшимся использовались городскими попечительствами в годы войны? Прежде всего на советы попечительств всей тяжестью легла задача обследования материального положения семей лиц, призванных в армию. По правительственному решению семьи, отдавшие на войну единственного трудоспособного кормильца, имели право на государственное пособие в сумме 6 руб. 90 коп. В зависимости от количества членов семьи последние могли получать от 2–5 и более пособий или пайков на указанную выше сумму. Городские попечительства проделали просто гигантскую работу по составлению списков семей, имевших право на государственное пособие или паек. Несмотря на то что на одного обследователя приходилось по 40–80 семей, эта тяжелая задача своевременно решалась в течение всего первого года войны. В сентябре 1915 г. из общего количества семей, состоявших на учете в попечительствах, право пользования государственным пособием или пайком получили в разных городских попечительствах от 42 до 69 % семей.

Военная мобилизация мужей оставила без кормильцев массу одиноких женщин-домохозяек и многодетных матерей. И поскольку государственное пособие по своему размеру было слишком далеко от прожиточного минимума, советы городских попечительств оказывали денежную помощь таким семьям в зависимости от количества членов в сумме от 8 до 15 руб. ежемесячно дополнительно к государственному пособию. С августа 1914 г. по сентябрь 1915 г. во всех 20 городских попечительствах Петербурга финансовая помощь была оказана 29 тыс. семей.

Городские попечительства принимали участие в социальных мероприятиях, направленных на облегчение продовольственного положения семей военнослужащих. Продовольственная помощь нуждавшимся занимала большое место в деятельности попечительств. Своими активными действиями они расширили сеть дешевых и бесплатных столовых к осени 1915 г. с 18 до 33. Если в начале 1914 г. попечительские столовые отпускали по 2300 обедов в день, то в сентябре 1915 г. выдача увеличилась до 20 тыс. обедов в день. За первый год войны столовые попечительств выдали свыше 4,5 млн обедов, в том числе 4 млн 100 тыс. бесплатно. Наряду с этим при советах попечительств было открыто 8 продовольственных магазинов для продажи продуктов по льготным ценам. Для семей с детьми работало при столовых 16 пунктов выдачи молока, и за первый военный год таким семьям было выдано 922 тыс. бутылок молока.

В условиях войны заметно поднялось значение такой отрасли попечительской деятельности, как трудоустройство нуждающихся. В этих целях почти при всех 20 советах городских попечительств были организованы специальные бюро или комиссии по трудовой помощи. Они активно занимались созданием рабочих мест для членов семей военнослужащих. Если в довоенное время петербургские городские попечительства считали достаточным иметь 3 мастерские, то за первые двенадцать месяцев войны ими было открыто 35 мастерских, в том числе 23 швейных, 4 вязальных, 5 сапожных, 3 прачечные. В этих мастерских получили работу около 20 тыс. нуждавшихся в ней членов семей военнослужащих. Для оказания помощи в трудоустройстве при большинстве советов городских попечительств были организованы бюро труда или посреднические бюро. С декабря 1914 г. до сентября 1915 г. они помогли найти работу 15,5 тыс. нуждавшихся. За тот же период с помощью бюро труда организовали курсы подготовки санитарок и трудоустроили в госпитали Петербурга почти 900 женщин из семей военнослужащих.

Война резко обострила проблему призрения детей-сирот, усилила необходимость помощи детям матерей-солдаток. Социальная помощь детям стала широким полем деятельности городских попечительств. В течение 1906–1913 гг. социальная работа попечительств в этой области была весьма скромной. За это время они учредили 6 детских приютов на 100 мест. Условия военного времени привели к заметным изменениям в работе с детьми. К 1 августа 1915 г. городские попечительства Петербурга открыли 42 детских приюта, в том числе 22 для постоянно живущих детей, 10 для дневного посещения и 10 приютов-яслей.

Во всех приютах пользовались тем или иным попечением около 5 тыс. детей. Для ухода за детьми и ослабления детской беспризорности в 1914–1915 гг. начали работу 12 детских садов, детских клубов, “школьных очагов”. Летом 1915 г. усилиями городских попечительств было создано 16 детских лагерей отдыха и 7 детских площадок, которые приняли за летний период несколько смен отдыхающих и охватили более 10 тыс. детей. В целом под эгидой городских попечительств в 1915 г. действовало 106 различного рода детских учреждений. В попечительских детских приютах, садах, яслях, начальных училищах, ремесленных классах и др. в той или иной форме призревались свыше 20 тыс. детей из нуждавшихся семей военнослужащих.

Таким образом, попечительства проявили способность к успешной социальной работе в экстремальных условиях войны, многократно расширили свою деятельность по призрению нуждавшихся по сравнению с довоенным периодом. В конце 1915 г. общее количество благотворительных заведений, находившихся в ведении попечительств, достигло 300, причем эта сеть включала 63 продовольственных заведения, 75 организаций трудовой помощи, 106 детских учреждений, 34 общежития для семей военнослужащих и проч.

Рассмотренный выше опыт показывает, что ослабление административно-бюрократического регламентирования, переход дела призрения в руки городских органов самоуправления имели своим результатом заметное повышение роли общественности в организации социальной работы, значительное расширение масштабов и возникновение новых форм призрения, существенное возрастание сети благотворительных учреждений и заведений и в итоге общее увеличение количества призреваемых.

Безусловно, нельзя идеализировать социальную работу городских дум и управ. Меры самоуправленческих органов в этой области носили ограниченный характер. В 1900 г. практически 50 % российских городов не имели организованной системы общественного призрения. Тем не менее имеющиеся в деятельности городского общественного самоуправления недостатки не могут служить основанием для недооценки их работы в социальной сфере. Опыт организации социальной помощи нуждавшимся силами органов городского самоуправления содержит немало рационального и при творческом подходе может быть полезным в разработке современной социальной политики Российского государства.