2.2. Органы городского самоуправления и формы социальной помощи нуждающимся

Активную и целенаправленную работу по развертыванию сети образовательных заведений, налаживанию медицинского обслуживания местного населения, формированию системы социальной помощи нуждающимся городские думы и управы вели в тесном взаимодействии с земскими самоуправленческими органами, благотворительными обществами, государственными ведомствами. Их деятельность способствовала расширению сети благотворительных заведений различного профиля. В конце 90-х гг. XIX в. на средства благотворительных обществ, частных лиц, городских общественных управлений и земств в губернских и областных городах содержалось 5270, а в уездных городах и других поселениях 9584 (богадельни, детские приюты, больницы, училища) благотворительных заведения.

Инициатором многих интересных и перспективных начинаний в области общественного призрения являлись органы городского самоуправления Москвы. Московская либеральная общественность, привлеченная к участию в работе на трудном поприще социального призрения внесла заметный вклад в оформление первоначально разрозненных, эпизодических и потому малопродуктивных благотворительных действий в определенную целостную систему обеспечения материально нуждавшихся жителей города. В поисках повышения эффективности этого направления социальной работы в 90-е гг. активисты общественного призрения под эгидой Московской городской думы разработали проект организации постоянной помощи беднейшим слоям населения города. В 1887 г. этот проект рассматривался и получил одобрение на заседании Московской городской думы.

В процессе подготовки проекта Московская городская дума сочла целесообразным использовать опыт Эльберфельдской системы призрения бедных, давшей положительные результаты в ходе ее применения в г. Эльберфельде (Рейнская провинция Германии). Данная система общественного призрения бедных строилась на следующих основах: 1) главная задача по отношению к лицам, не утратившим трудоспособность, состояла в предоставлении им всех возможностей продолжать трудовую жизнь; 2) для оказания необходимой и рациональной помощи обязательно тщательное изучение на месте условий жизни бедных людей; 3) после оказания помощи важно постоянное наблюдение за этими лицами как с целью предотвращения злоупотребления оказанной помощью, так и в интересах более глубокого ознакомления с жизненным положением нуждавшихся.

Выполнение подобного рода задач потребовало соответствующей организации. В результате посредством целого ряда длительных экспериментов в масштабах города был создан институт социальной помощи неимущим или малоимущим. С 1853 г. заведование делом призрения находилось в руках специального органа – Городского управления призрением бедных, председателем которого являлся городской голова или член городской управы. Городское управление призрения бедных изучало положение неимущих слоев, определяло меры помощи бедным, ежегодно составляло сметы доходов и расходов с утверждением на заседании городской думы, контролировало расходы и всю деятельность участковых подразделений, регулярно представляло городской думе отчет о своей работе.

Основной организационной единицей в системе городского призрения бедных стали окружные попечительства. Город был разделен на 26 округов, а каждый округ – на 14 участков. Округа возглавлялись окружным председателем попечительства. Во главе участков стояли попечители. Председатели окружных попечительств и участковые попечители избирались на заседании городской думы на три года. Дважды в месяц председатели окружных попечительств проводили собрания попечителей округа.

Попечительские участки формировались с таким расчетом, чтобы на каждого попечителя приходилось не более четырех подопечных. Попечители посещали своих клиентов не менее двух раз в месяц, и на каждого нуждавшегося составлялся опросный лист или справочный листок. По их данным в Городском управлении призрением бедных велась регистрация неимущих и составлялся банк информации. На основании учетных показателей окружных попечительств попечительские собрания назначали неимущим и не способным к труду временное денежное пособие сроком на две недели. По истечении срока вопрос о пособии вновь ставился на обсуждение окружного собрания попечителей.

Опираясь на Эльберфельдский опыт, Московская городская дума решила выделить дело социальной помощи бедным в особый участок управления. При этом после шестилетней подготовительной работы, включавшей исследование особенностей жилых районов по удельному весу бедных слоев, создание минимальной финансовой базы, привлечение общественников к попечительской работе среди городских низов, комплектование необходимых кадровых служб, формирование управленческих структур и др., Московская городская дума разработала собственную, учитывающую столичные особенности систему социальной помощи неимущим.

В 1894 г. в думе было утверждено “Временное положение о городских участковых попечительствах о бедных”. Согласно этому нормативному документу для руководства новой отраслью была создана Комиссия общественного благотворения при Московском городском общественном управлении. Относительно задач и функций комиссии в Положении указывалось, что она организуется “для оказания помощи неимущему населению Москвы, для борьбы с нищенством, для установления наилучших способов благотворения в Москве и для объединения его, а также для заведования благотворительными учреждениями”.

В количественном отношении комиссия состояла из 30 членов и 30 кандидатов, избиравшихся из граждан с учетом их личного интереса к делу социальной помощи бедным.

Ведущим структурным подразделением в городской системе общественного призрения неимущих был определен попечительский участок. “Для оказания помощи неимущему населению, – указывалось в § 1 Положения, – Московское городское управление организует по всему городу в числе, соответствующем необходимости, сеть городских участковых попечительств”. По своему статусу участковые попечительства являлись органами городского управления и в то же время органами местных обществ и как общественные учреждения через своего председателя вступали в деловые отношения со всеми учреждениями и ведомствами города. Руководящим органом участкового попечительства являлся совет, избиравшийся общим собранием членов попечительства. Членами попечительства считались граждане обоего пола, вносившие ежегодный членский взнос не менее трех рублей. Общие собрания избирали председателя совета, трех членов совета и казначея. Они же путем выборов утверждали заведующих благотворительными заведениями.

Для объединения усилий в деле помощи неимущим и решения более крупных задач социальной помощи при необходимости Московское городское управление допускало создание окружных попечительств, в которые входило несколько участковых попечительств. Высшим органом управления в окружном попечительстве было собрание, которое избирало совет. Средства участковых попечительств складывались из ассигнований городской думы, благотворительных обществ, окружного попечительства, членских взносов, пожертвований и других источников.

В разработке системы организации помощи неимущим существенную помощь Московской городской думе оказали видные общественные деятели Л. Н. Толстой, С. А. Муромцев, А. Н. Маклаков, А. И. Чупров, К. В. Рукавишников и др.

Принимая практические меры по реализации намеченного проекта, в декабре 1894 г. городская дума с помощью своих исполнительных структур осуществила распределение территории Москвы между 24 участковыми попечительствами. С этого времени начали действовать Арбатское, Басманное, Лефортовское, Пресненское, Пречистенское, Сретенское, Тверское и другие участковые попечительства.

В довольно сжатые сроки было проведено организационное оформление участковых попечительств, созваны учредительные собрания, избраны члены советов. В эти же годы проявилась тенденция к росту численности членов советов. За первое десятилетие деятельности участковых попечительств состав членов советов расширился с 247 в 1895 г. до 408 в 1904 г. В этом последнем году каждый участковый совет состоял в среднем из 14 членов. При советах достаточно быстро сложился штат сотрудников, который подразделялся, с одной стороны, на специалистов юридического и медицинского профиля, а с другой – на “лиц, непосредственно занимавшихся социальной работой по месту жительства неимущих людей”. По данным 1902 г., в участковых попечительствах работали около 1500 сотрудников.

Комиссия общественного благотворения при городской думе следила за тем, чтобы участковые попечительства и их руководящие органы работали регулярно и интенсивно. Заседания участковых советов проводились в среднем 2–3 раза в месяц. В частности, в 1905 г. в общей сложности было проведено 899 заседаний советов участковых попечительств, или на каждый совет приходилось 31 заседание в год. Для объединения работы попечительств большую роль играли городские собрания их представителей. Собрания проходили под председательством городского головы Москвы и состояли из председателей советов участковых попечительств и их заместителей. С 1894 по 1904 г. городская дума провела 38 таких собраний, т. е. в среднем по 8 собраний ежегодно. На собраниях рассматривались отчеты участковых попечительств, распределялись ассигнования на социальную помощь из городского бюджета, обсуждались проекты совместных мероприятий в социальной области.

Для решения поставленных перед ними социальных задач участковым попечительствам необходимо было создать минимальную финансовую базу. Своими собственными силами попечительства формировали бюджет главным образом за счет членских взносов и частных пожертвований. За 1894–1904 гг. из этих источников они получили 1 580 270 руб., или почти половину общей суммы доходов за тот же период (3 276 385 руб.). Наряду с этим в бюджет участковых попечительств поступали проценты с городских капиталов и с некоторых благотворительных капиталов и обществ, сборы с благотворительных концертов и спектаклей, а также тарелочные сборы в церквях Москвы. Что касается городской думы, то ее участие в формировании бюджета участковых попечительств увеличилось с 30 % в 1894 г. до 50 % в 1904 г.

Каким образом комиссия общественного благотворения при городской думе и советы участковых попечительств строили работу по оказанию помощи неимущим слоям города? Первоначально участковые советы подготовили опросные листы. Эти листы содержали пункты, которые после их заполнения давали сведения о фамилии, возрасте, сословии, профессии, образовании, семейном положении, имущественном состоянии, состоянии здоровья, источниках существования и адресе нуждавшихся.

В конце листа задавался вопрос о том, в чем заключается просьба нуждающегося к участковому попечительству. Пользуясь этими опросными листами, сотрудники участковых попечительств в 1895–1896 гг. обследовали положение многих сотен одиноких и семейных нуждавшихся, взяли их на учет. На основе справочных данных участковые попечительства начали оказывать помощь бедным. Позднее процедура социальной поддержки изменилась. Для получения помощи от попечительства просители обращались в канцелярию попечительства или к его сотрудникам. После поступления заявления с просьбой о помощи совет поручал сотруднику обследовать материальное положения просителя. На основании обследования сотрудник делал письменное заключение относительно степени нуждаемости заявителя. На основании этих документов совет принимал положительное или отрицательное решение.

По мере накопления опыта работа по оказанию социальной помощи неимущим упорядочивалась. В 1902 г. вместо первоначальных 24 стали действовать 29 участковых попечительств. По количеству жителей попечительства делились на три группы: 6 участковых попечительств имели на своей территории по 25 тыс. жители, 16 – от 25 до 50 тыс. и 6 попечительств – свыше 50 тыс. жителей в каждом. Соответственно, расширился персонал участковых попечительств. Их функции выполняли более 400 выборных членов советов, 332 специалиста-медика и юриста и 1204 сотрудника, занимавшихся сбором взносов и пожертвований, проводивших обследование просителей, выдававших пособия, работавших в различных благотворительных заведениях попечительств.

В первые годы деятельности участковых попечительств основная часть их благотворительных расходов шла на открытое призрение, на непосредственную помощь нуждавшимся. В 1895 г. на такую помощь было израсходовано 75 % бюджета участковых попечительств. Однако по мере того, как попечительства все более широко стали развертывать отрасль закрытого призрения с ее богадельнями, лечебницами, приютами, училищами и т. д., соотношение расходов стало изменяться не в пользу открытых форм призрения. В 1903 г. расходы на непосредственную помощь просителям уменьшилась до 37 %, а в 1904 г. – до 36 % общей суммы расходов. Среди форм открытой социальной помощи доминировали денежные пособия и выдача натурой, т. е. продуктами, одеждой и обувью, топливом и др. При этом количество денежных пособий многократно превосходило число натуральных выдач. В 1899 г. участковые попечительства выдали 26 904 денежных пособия (79 %) и произвели 8421 выдачу натурой (21 %). Через пять лет, в 1904 г., это соотношение практически не изменилось, поскольку количество денежных пособий достигло 30 190 (80 %), а натурой – 7672 (20 %). Таким образом, за первое десятилетие социальной работы участковые попечительства охватывали различными формами непосредственной помощи ежегодно в среднем 11–14 тыс. человек.

С накоплением опыта и укреплением базы закрытого призрения менялась адресность социальной помощи. На первых порах поддержку получали главным образом одинокие просители. Удельный вес выданных им пособий превышал 50 % всех получивших помощь. С развитием сети богаделен и других благотворительных заведений закрытого типа советы попечительств старались устроить одиноких просителей – большей частью дряхлых и больных людей престарелого возраста – в богадельни, инвалидные дома и проч. Поэтому постепенно процент одиноких просителей в их общем количестве стал уменьшаться и составлял в 1900 г. 40 %, в 1901-м – 36, в 1902-м – 35, в 1903-м – 33, в 1904 г. – 33 %.

И наоборот, все эти годы возрастал удельный вес пособий, выдававшихся семейным просителям. Так, в 1902 г. из 13 300 человек, пользовавшихся помощью, 60 % приходилось на семейных. Среди 14 тыс. просителей, получивших различные виды пособий в 1913 г., семейные клиенты попечительств составляли 69 %. Сравнительно с одинокими семейные просители получали пособия большего размера. Как следует из отчетов городских попечительств Москвы за 1902 г., 3680 таким лицам были выданы денежные пособия в сумме до 10 руб., 1320 – от 10 до 30 руб., 835 – от 30 до 100 руб. и 66 – свыше 100 руб.

По характеру пособий подавляющее большинство нуждавшихся получали единовременные пособия в течение одного месяца. Следующую группу составляли лица, пользовавшиеся пособиями два месяца. Число неимущих, которым участковые попечительства выдавали пособия на протяжении целого года, не превышало 10 %.