Другими видами правовых актов субъектов РФ (после законов), составляющих правовую основу местного самоуправления, являются постановления законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъектов, затрагивающие вопросы организации и деятельности местного самоуправления в данном регионе (например, Постановление Администрации Воронежской области от апреля 1998 г. «О передаче объектов соцкультбыта области в муниципальную собственность») и другие акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

3. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Важнейшим из них является устав муниципального образования. В пределах территории местного самоуправления он является главным учредительным документом, обладающим среди других местных правовых актов высшей юридической силой, что позволяет иногда называть его «миниконституцией»^[5]. Он разрабатывается самим муниципальным образованием и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно, т. е. на местных референдумах или собраниях (сходах) жителей. Такой порядок принятия уставов муниципальных образований четко определен в ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», вступающий в силу в полном объеме с 2006 г., предусматривает несколько иной порядок принятия уставов муниципальных образований. В соответствии с ним устав должен приниматься квалифицированным большинством (2/3) депутатов представительного органа местного самоуправления (референдум не предусматривается), а в поселениях с численностью менее 100 избирателей – на сходах жителей.

В настоящее время практика разработки и принятия уставов свидетельствует о том, что обычно в крупных населенных пунктах, таких как города и районы, уставы принимаются выборными представительными органами. Что касается небольших поселений, то, как правило, там уставы принимаются непосредственно жителями на референдумах, реже – на сходах граждан. Многие государствоведы считают предпочтительным принятие устава представительным органом. Во-первых, проведение местных референдумов связано с немалыми финансовыми затратами, которые местный бюджет зачастую не в состоянии выдержать. Во-вторых, устав муниципального образования закрепляет такие наиважнейшие аспекты организации местного самоуправления, как система и структура муниципальных органов, их компетенция, источники доходов местного бюджета и т. д. Вряд ли жители муниципального образования, не имеющие специальной подготовки, могут правильно и адекватно разобраться в таких достаточно сложных вопросах. В этом случае принятие устава сводится к формальной акции^[6].

Устав муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» подлежит обязательной государственной регистрации. По действующему законодательству порядок регистрации и регистрирующие органы определяются законодательством субъектов Федерации. В большинстве субъектов РФ муниципальные уставы регистрируются органами юстиции субъекта, а иногда и администрацией субъекта РФ. В отдельных субъектах Федерации, например в Санкт-Петербурге, регистрация уставов муниципальных округов возложена на Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

Новый закон «Об общих принципах…» четко установил, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации только в органах юстиции. Регистрирующий орган может отказать в регистрации устава в том случае, если его отдельные положения противоречат Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству или нарушен порядок принятия устава. В этом случае в устав необходимо внести определенные изменения для приведения его в соответствие с требованиями законодательства. При этом если устав был принят на референдуме, то для внесения поправок необходимо провести повторный референдум. Однако на практике повторные референдумы по внесению изменений в устав часто не проводились, а поправки вносились органами местного самоуправления, что являлось грубейшим нарушением законодательства^[7]. В связи с этим, учитывая вероятность отказа в регистрации и необходимости в этом случае внесения исправлений в устав, получила распространение такая практика: на референдум стали выносить только основные направления устава (его концепцию), а затем дорабатывать и принимать его выборным органом либо направлять проект устава на предварительную правовую экспертизу в органы юстиции субъекта РФ и при положительном заключении выносить на референдум.

В соответствии с действующим Федеральным законом «Об общих принципах…» устав муниципального образования вступает в силу после его опубликования (обнародования). Однако, если в регистрации устава было отказано, а устав опубликован, возникала правовая коллизия. Первоначально этот вопрос был решен в определении Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г., в котором указывалось, что регистрация является обязательным условием вступления в силу устава муниципального образования^[8].

Новый Федеральный закон 2003 г., учитывая негативный опыт, более детально урегулировал порядок разработки, принятия и вступления в силу устава и устранил саму возможность возникновения подобных коллизий. Во-первых, как уже было сказано, референдум по вопросам принятия уставов не предусмотрен. Во-вторых, в п. 8 ст. 44 Закона четко указано, что устав подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после государственной регистрации и вступает в силу после официального опубликования.

Основные вопросы, которые должны быть отражены в уставе муниципального образования, названы в Федеральном законе «Об общих принципах…». Среди них:

1) наименование, границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и контроля за его исполнением;

11) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Этот перечень является открытым, и в уставе могут быть закреплены и иные положения, имеющие важное значение для организации и деятельности органов местного самоуправления на соответствующей территории. Например, среди них можно назвать такие, как:

– статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

– гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

– условия и порядок организации муниципальной службы;

– экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

– вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций и др.

Помимо уставов муниципальных образований правовой основой осуществления местного самоуправления являются также и иные нормативные правовые акты, принимаемые непосредственно населением, а также органами и должностными лицами местного самоуправления. Среди них правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, правовые акты представительного органа местного самоуправления, акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Новый Закон 2003 г. установил четкую систему местных правовых актов. В соответствии с ним актами, обладающими наивысшей юридической силой среди местных актов, являются устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан). Им должны соответствовать все остальные муниципальные правовые акты. Представительный орган местного самоуправления в пределах своей компетенции принимает решения, являющиеся нормативными правовыми актами, обязательными к исполнению на территории муниципального образования (например, об утверждении бюджетов муниципальных образований, установлении местных налогов и сборов и т. д.), а также решения по вопросам организации деятельности этого органа, например, регламенты работы представительных органов. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа (в том случае, если он одновременно занимает должность председателя представительного органа), постановления по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (если одновременно он является главой местной администрации). Председатель представительного органа издает постановления и распоряжения, касающиеся организации деятельности данного органа. Все прочие должностные лица местного самоуправления в пределах своих полномочий издают распоряжения и приказы.

4. Международные правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы, также являются составной частью правовой основы местного самоуправления. Это следует из положений Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 15), согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Важнейший документ среди них – Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г. Россия ее ратифицировала в 1998 г. Однако еще при разработке Конституции 1993 г. и нового законодательства о местном самоуправлении были учтены основные положения Хартии, которые и нашли отражение в российском законодательстве. В их числе:

– признание местного самоуправления в качестве одной из основ демократического общества;

– наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией и необходимыми для этого материальными и финансовыми средствами;

– запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления иначе как на основании закона;

– установление порядка изменения местных территориальных границ на основе консультации с органами местного самоуправления либо проведения местного референдума;

– право на судебную защиту местного самоуправления;

– право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления в необходимых целях и вступать в международные объединения органов местного самоуправления и др.

Помимо Хартии местного самоуправления организация и деятельность местного самоуправления в России базируется и на других международных актах и прежде всего в сфере прав и свобод человека и гражданина, таких как Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г. и др.