§ 2. Наука муниципального права

Любая наука представляет собой совокупность знаний, идей, теоретических положений и выводов о каких-либо явлениях и процессах. Применительно к муниципальному праву о науке можно говорить как о системе научных взглядов и теоретических положений о закономерностях, существующих в сфере организации и деятельности местного самоуправления.

Тот круг вопросов, которые исследует наука муниципального права, и составляет предмет ее исследования. Предметом науки муниципального права является изучение соответствующей отрасли действующего права (правовых норм и институтов), истории развития муниципального права, а также практики функционирования местного самоуправления. Наука муниципального права выявляет не только закономерности, присущие отрасли муниципального права, но и изучает различные процессы, связанные с реализацией муниципально-правовых норм. Таким образом, в предмет данной науки обязательно входят муниципально-правовые отношения. Анализируя применение правовых норм, наука муниципального права исследует и практическую деятельность местных органов, их должностных лиц по осуществлению местного самоуправления на определенной территории.

Формулируя теоретические выводы, наука муниципального права опирается как на различные нормативные и научные материалы, так и на процессы, протекающие в сфере местного сообщества. Поэтому указанные объекты исследования и познания принято называть источниками науки. К ним относятся:

труды отечественных и зарубежных ученых, оформленные в виде монографий, научных брошюр, диссертаций, докладов, научных статей и пр.;

законодательство – правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Изучая нормативный материал, наука муниципального права выявляет определенные логические взаимосвязи, содержащиеся в нормах, анализирует различные категории и понятия;

практика, т. е. процессы, которые происходят на базе реализации муниципально-правовых норм всеми субъектами муниципально-правовых отношений.

Изучая научные труды, законодательство и практику, наука муниципального права использует различные методы исследования:

– формально-логический (формально-юридический) метод. В основе этого метода лежит изучение муниципально-правовых норм с позиции их формального содержания и логических взаимосвязей;

– сравнительно-правовой. Наиболее ярко проявляется при сопоставлении норм и институтов российского муниципального права с аналогичными зарубежными муниципально-правовыми институтами и нормами. Благодаря данному методу выявляются позитивные и негативные стороны исследуемых институтов, изучается возможность применения положительного зарубежного опыта;

– сравнительно-исторический. Наука муниципального права исследует соответствующую отрасль в ее историческом развитии, анализирует правовые нормы и практику местных органов с позиции исторической ретроспективы. Особенно полезен в этом плане опыт городского и земского самоуправления в России во второй половине ХIХ в.;

– социологический. Зачастую, чтобы выявить эффективность функционирования муниципальных органов и их должностных лиц, а также действенность и эффективность принимаемых ими решений, необходимо провести определенные социологические исследования, опросы населения и т. д. В результате таких мероприятий формируются различные выводы и предложения, направленные на совершенствование деятельности по организации и осуществлению местного самоуправления;

– статистический. Применение этого метода основано на анализе количественных (статистических) данных в различных сферах жизнедеятельности местного сообщества. Чаще всего используются показатели об избирательной активности граждан, данные о состоянии правопорядка на территории муниципального образования, охраны окружающей среды и т. д. В обобщенном виде собранные показатели позволяют сделать определенные теоретические выводы и прогнозы.

В своем развитии наука муниципального права прошла три этапа.

1. Середина ХIХ в. – 1917 г. В этот период окончательно сформировалось местное самоуправление в России как обособленная организационно-властная деятельность, направленная на решение вопросов местного значения. На данном этапе огромное значение имело земское движение, роль которого исследовали такие видные ученые дореволюционной России, как В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, Н. И. Лазаревский, В. Н. Лешков и др.

2. 1917 г. – начало 1990-х гг. Данный этап характеризуется фактически ликвидацией местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, осуществляемой непосредственно населением, и постепенным вхождением местных органов в систему органов государственной власти (местные советы народных депутатов). Однако и в этот период наука продолжала изучать организацию и деятельность реформированных местных органов власти с учетом их нового статуса, а также зарубежный опыт местного самоуправления. Среди тех, кто внес существенный вклад в развитие науки на данном этапе, можно назвать С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, А. И. Лепешкина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и др.

3. Начало 1990-х – настоящее время. В этот период происходит постепенное возрождение местного самоуправления, особенно активизировавшееся с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Закон окончательно закрепил организационную обособленность местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Это вызвало к жизни необходимость продолжения и углубления исследований в названной области с учетом новых процессов. Такими исследованиями занимаются В. И. Васильев, О. Е. Кутафин, Л. Е. Лаптева, Н. В. Постовой, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина и др.

§ 3. Муниципальное право России как учебная дисциплина

Учебная дисциплина муниципальное право изучает основы действующего права (отрасли муниципального права) и основы науки муниципального права. Задачами данного учебного курса является изучение понятия местного самоуправления, территориальных, финансово-экономических, организационно-правовых форм его осуществления, полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения и по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных в установленном законом порядке, гарантий деятельности местного самоуправления, а также ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Данная учебная дисциплина имеет свою систему, под которой понимается логическая последовательность изучения вопросов, составляющих ее содержание. Система учебной дисциплины в основном совпадает с системой изучаемой ею отрасли.

Учебная дисциплина «Муниципальное право России» состоит из следующих разделов, которые рассматриваются в соответствующих главах данной работы.

1. Введение в муниципальное право. В этой главе рассматриваются предмет муниципального права как комплексной отрасли права, его место в системе отраслей российского права, анализируются составляющие его предмет муниципально-правовые отношения и регулирующие их муниципально-правовые нормы; определяются понятие, содержание и методы исследования науки муниципального права.

2. Основы организации и деятельности местного самоуправления. В рамках данной главы изучаются понятие и содержание правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

3. Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении. Исходя из того, что осуществление местного самоуправления включает в себя сочетание форм непосредственной и представительной демократии, составляющих систему местного самоуправления, в данной главе изучаются формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления – местные выборы, местные референдумы, народная правотворческая инициатива, собрания (сходы) граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, отзыв депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, территориальное общественное самоуправление.

4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Эта глава посвящена изучению системы, порядка формирования и деятельности представительных и иных органов местного самоуправления; статуса и полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления; понятия и порядка прохождения муниципальной службы.

5. Полномочия местного самоуправления. Эта глава посвящена изучению понятия и содержания предметов ведения местного самоуправления и компетенции местного самоуправления.

6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В рамках данной главы рассматриваются различные виды и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами.

7. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Особый статус этих городов как субъектов РФ обусловливает особенности организации местного самоуправления на их территории. В данной главе эти особенности подробно освещаются.

Глава II
Основы организации и деятельности местного самоуправления

§ 1. Правовые основы местного самоуправления

Реальное и эффективное осуществление деятельности по решению вопросов местного значения возможно лишь в том случае, когда имеются определенные правовые условия и предпосылки, которые выражены в нормативно-правовых актах. Эти акты регулируют общественные отношения, возникающие в процессе местного самоуправления, содержат муниципально-правовые нормы и составляют правовую основу местного самоуправления. Среди них Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты. Для удобства эти акты можно разделить на четыре основные группы.

1. Федеральные нормативные правовые акты. Важнейшее место здесь занимает Конституция Российской Федерации 1993 г. Она закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантирует его осуществление на территории Российской Федерации и провозглашает его самостоятельность в пределах своих полномочий, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Кроме того, вопросам местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена отдельная гл. 8, которая определила основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, а именно:

– население муниципального образования имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения;

– экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;

– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии;

– местное самоуправление организуется по территориальному принципу, изменение границ территории допускается только с учетом мнения населения соответствующей территории;

– органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в решении вопросов местного значения и могут иметь делегированные полномочия – государственные полномочия, переданные органами государственной власти одновременно с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами;

– местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Дальнейшее развитие эти конституционные положения получили в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями. Этот закон длительное время являлся базовым: на его основе осуществлялась дальнейшая регламентация местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

– определил место и роль местного самоуправления в осуществлении народовластия;

– определил его правовые, территориальные и финансово-экономические основы;

– провозгласил государственные гарантии его осуществления;

– установил систему местного самоуправления в РФ, основанную на сочетании форм непосредственной и представительной демократии;

– предусмотрел основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

– разграничил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в области местного самоуправления.

Однако почти за десятилетний период действия названного Закона во многом выявилась его неэффективность, недоработанность, необходимость совершенствования правовой регламентации организации и деятельности местного самоуправления. В связи с этим 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон с аналогичным названием, который в полном объеме вступит в силу с 1 января 2006 г. Федеральный закон 2003 г. учел пробелы действующего законодательства о местном самоуправлении и во многом детализировал организационную систему и структуру местного самоуправления. Закон подробно определил территориальную организацию местного самоуправления, разграничил вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования, детализировал формы прямой демократии, применяемые при осуществлении местного самоуправления населением, конкретизировал систему органов местного самоуправления и их полномочия, уточнил возможный состав муниципального имущества, модифицировал систему межбюджетных отношений и бюджетно-налоговую систему.

На основе Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах…» принято около полутора десятка нормативно-правовых актов в этой сфере. Это Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др. Значительное место в системе федеральных нормативных актов, регламентирующих отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, занимают различные кодексы – Гражданский кодекс, Бюджетный, Налоговый, Земельный и др.

Другие федеральные законы также могут регулировать те или иные аспекты деятельности местного самоуправления, например, его полномочия в конкретных сферах жизнедеятельности, в решении крупных экономических и социальных проблем: в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и пр. Среди них можно назвать законы «О недрах», «Об образовании», «Об охране здоровья», «О библиотечном деле», «О пожарной безопасности», «О защите прав потребителей» и др.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах – указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе Указы Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»^[3]; от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации»; от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ»; Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 19 января 1998 г. «О федеральном реестре муниципальных образований»^[4] и ряд других актов.

2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Субъекты Федерации обладают значительной компетенцией в этой сфере, что следует из положений Конституции Российской Федерации, которая к совместному ведению Федерации и ее субъектов относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ст. 72). Детальная же регламентация этих вопросов осуществляется непосредственно нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится подробный перечень вопросов в сфере местного самоуправления, по которым субъекты вправе осуществлять собственное законодательное регулирование (ст. 5). Основополагающие вопросы, касающиеся организации местного самоуправления на данной территории, содержатся в конституциях и уставах субъектов РФ. Как правило, в них имеются отдельные главы или разделы, посвященные основным принципам организации местного самоуправления в соответствующем регионе. В них закрепляется правовой статус местного самоуправления; принципы местного самоуправления; формы осуществления местного самоуправления через институты непосредственной демократии, представительные органы и выборных должностных лиц; территориальные основы местного самоуправления; правовые основы местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления; формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; особенности организации и деятельности местного самоуправления в данном регионе; гарантии местного самоуправления.

Более детально вопросы местного самоуправления регулируются в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. В настоящее время такие законы уже приняты и действуют практически во всех субъектах Федерации. Названные законы включают в себя следующие положения:

– общие вопросы организации местного самоуправления в регионе (в том числе понятие местного самоуправления, его законодательная основа, право граждан на местное самоуправление, основные принципы местного самоуправления);

– территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, их состав, порядок изменения границ этих территорий;

– общие принципы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления и иных органов местного самоуправления и их должностных лиц;

– принципы взаимоотношений органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления;

– особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях;

– институты непосредственной демократии при реализации права населения на осуществление местного самоуправления;

– организация территориального общественного самоуправления;

– финансово-экономическая основа местного самоуправления;

– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и некоторые другие положения.

Помимо региональных законов о местном самоуправлении в субъектах Федерации действуют и иные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления. Среди них можно выделить законы о местном референдуме; о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов; о бюджетном регулировании; о муниципальной службе и ряд иных актов.