Принципы земельного законодательства

Статьей 1 ЗК РФ установлены принципы земельного законодательства, на основании которых выстраивается регулирование земельных отношений.

Утверждением в ЗК РФ принципов земельного законодательства достигается несколько целей. Одна из них – установить ряд основных положений, на которые надлежит опираться в регулировании земельных отношении и при реализации норм земельного законодательства.

Принципы земельного законодательства представляют собой общие начала, идеи, лежащие в основе формирования институтов содержания норм и их применения. К основным, конституционным принципам, лежащим в основе принципов отраслевых, относятся такие, как верховенство закона, равенство всех перед законом, справедливость, признание прав человека, ответственность за вину и другие. Данные принципы составляют основу законодательного регулирования в государстве. Вместе с тем земельным законодательством устанавливаются специальные принципы, направленные на формирование основ регулирования земельных отношений^[3]. Данные принципы установлены ст. 1 ЗК РФ.

Реализация принципов земельного законодательства призвана дополнять общеправовые принципы не противореча им. В целом, если обратиться к содержанию принципов земельного законодательства, то они, можно сказать, являются правовым выражением основных идей государственной земельной политики. При этом принципы направлены на: определение соотношения правового режима земли как природного объекта и объекта недвижимости; определение соотношения правового режима земельного участка и недвижимости, на нем расположенной; установление приоритетных направлений использования и охраны земель и другие цели.

В правоприменительной практике обращение к принципам земельного законодательства не редкость. Г. А. Волков считает, что обращение к нормам-принципам земельного права происходит при наличии пробелов в правовом регулировании и при разрешении коллизий правовых норм^[4].

Во-первых, в ряде случаев нормы земельного законодательства, установленные для самых общих случаев, еще не всегда способны полностью учесть разнообразие конкретных земельных отношений, и тогда приходится прибегать к основополагающим положениям. Во-вторых, в случае применения нескольких норм, направленных на регулирование определенного земельного правоотношения, в ряде случаев возникает необходимость установления приоритетов в обеспечении прав участников, защите публичных или частных интересов и др. В-третьих, ряд норм земельного законодательства, составляющих содержание как ЗК РФ, так и иных нормативных правовых актов, приняты с учетом и в развитие принципов земельного законодательства, и тогда эти нормы применяются судами в совокупности.

Отказывая в удовлетворении жалобы гражданам Н. и В. «О признании противоречащими статьям 34, 35 и 36 Конституции Российской Федерации положения пункта 2 статьи 8, пунктов 2 и 5 статьи 27, статьи 94, пункта 2 статьи 95, пунктов 2 и 3 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации об отнесении земель к определенным категориям, переводе их из одной категории в другую, ограничении оборотоспособности земельных участков, понятии и составе земель особо охраняемых территорий, землях особо охраняемых природных территорий и землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов», Конституционный Суд РФ (определение от 15.04.2008 № 322-О-О) обратил внимание на непосредственную связь конституционных принципов и принципов земельного законодательства.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2). Согласно ст. 36 (ч. 2 и 3) Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

В развитие приведенных конституционных положений ЗК РФ в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп. 2 и 6 п. 1 ст. 1).

Проведя анализ правовых норм, Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что оспариваемые заявителями положения ЗК РФ, как развивающие конституционные принципы, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы, перечисленные в жалобе.

Следует обратить внимание на то, что при разрешении споров, связанных с неоднозначностью толкования сторонами норм земельного законодательства, когда оказываются затронуты наиболее существенные интересы общества в области сохранности земель, права собственников, землевладельцев и землепользователей, судебные органы при оценке правомерности действий или претензий сторон также обращаются к принципам земельного законодательства. Так, при решении вопроса о возможности перевода земель из одной категории в другую подчеркнута необходимость исходить из сохранности наиболее ценных охраняемых земель.

Опираясь на норму-принцип о приоритете охраны земель, судами правомерно отклонен довод заявителя о возможности перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию по его желанию без каких-либо ограничений.

ФАС Уральского округа (постановление от 19.02.2007 по делу № Ф09-554/07-С6) отказал в удовлетворении кассационной жалобы гр. К. на решения судов по заявлению о признании недействительными действий органа местного самоуправления – администрации Пермской области, выразившихся в отказе перевести земли сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения. При этом свою позицию суд обосновал следующим образом.

Администрацией письмом от 14.04.2006 № 27-16-2197/420 К. отказано в переводе земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в состав земель промышленности и иного специального назначения.

Считая, что данный отказ является незаконным ввиду отсутствия его правовых оснований, нарушает законные права и интересы в сфере предпринимательской деятельности, глава КФХ «Полюдово» К. обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суды правомерно исходили из того, что земельным законодательством установлен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами; приоритет сохранения целевого использования земельных участков (п. 2, 6 ст. 1 ЗК РФ, ст. 3 Федерального закона от 24.07.2002 № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Принцип приоритета охраны особо ценных земель является одним из наиболее существенных для регулирования земельных отношений. В то же время, поскольку земельный участок в настоящее время признан объектом недвижимости, перед земельным законодательством стоит задача соотнесения правового режима земельного участка и иной недвижимости, на нем расположенной. При разрешении споров, связанных с переходом прав на земельный участок в связи с приобретением права собственности на недвижимое имущество, суды обращаются к установленному ст. 1 ЗК РФ принципу единства судьбы земельного участка и недвижимости на ней расположенной. В отношении данного принципа следует заметить, что его толкование осуществляется как в узком (с точки зрения определения правил оборота недвижимости), так и в широком смысле, когда единство судьбы подразумевает не только следование участка и недвижимости друг за другом при отчуждении, но и необходимость изменения правового режима недвижимости в случае изменения правового режима земли, на которой она расположена. При этом суды, основываясь на положениях ст. 35, 36 ЗК РФ, ст. 552 ГК РФ, указывают на право на земельный участок под недвижимостью и необходимый для его обслуживания лица, обладающего правом собственности на здание, строение и сооружение, обращаются к принципу, установленному ЗК РФ.

Обращение к указанному принципу земельного законодательства оказывается существенным и при разрешении таких спорных вопросов, как приоритет в приобретении права собственности на земельный участок при возникновении спора между собственником недвижимости и лицом, обладающим ограниченным вещным правом на землю. При этом преимущество отдано собственнику недвижимости.

ВАС РФ (Определение от 24.02.2010 № ВАС-1566/10 по делу № А73-15013/2008) не нашел оснований для удовлетворения заявления ООО М. о пересмотре судебных актов в порядке надзора.

Судом установлено, что ООО М. принадлежало право постоянного (бессрочного) пользования на земли городской застройки. Основанием возникновения права является постановление мэра города от 01.08.2000 № 842. 5 сентября 2009 г. между ДМС г. Хабаровска и ООО П. (позднее преобразованным в ООО М.) заключен договор купли-продажи земельного участка под складские и административные здания из земель поселений. Право собственности ООО П. зарегистрировано в установленном законом порядке на основании решения суда от 23.03.2007 по делу Арбитражного суда Хабаровского края № А73-896/2007. ООО М. обратилось в суд в связи с нарушением его права на землю.

Из землеустроительного дела следует, что спорный земельный участок сформирован под вышеуказанные объекты недвижимости, при формировании этого участка проведено межевание со смежными землепользователями. Результаты межевания, в том числе ввиду неправильного определения границ землепользования, не оспорены.

Судом при этом установлено, что органом местного самоуправления по договору купли-продажи передан земельный участок лицу, являющемуся собственником расположенных на этом земельном участке объектов недвижимости, суд апелляционной инстанции не нашел правовых оснований для признания договора недействительным. Отказывая ООО М. в иске, суд руководствовался ст. 552 ГК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 1, п. 1 ст. 36 ЗК РФ, а также учитывал разъяснения, изложенные в п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11.

В некоторых случаях правоприменитель обращается к нормам-принципам земельного законодательства, когда правовая проблема разрешается в соотношении и взаимодействии разных отраслей законодательства. Так, при разрешении спора о приоритетном предоставлении земельного участка из государственной собственности возник вопрос о нарушении органом местного самоуправления антимонопольного законодательства.

Как следует из материалов дела (постановление ФАС Уральского округа от 02.03.2012 № Ф09-972/12, дело № А50-10915/2011), общество, заинтересованное в получении в аренду земельного участка, расположенного по адресу: г. Пермь, шоссе Космонавтов, 401, обратилось с соответствующими заявлениями в департамент земельных отношений (письма от 29.04.2009 № 8 и от 13.07.2009 № 30).

Письмом от 11.09.2009 департамент земельных отношений известил общество о принятом решении «о невозможности предоставления указанного земельного участка», при этом указал на наличие утвержденного проекта межевания территории, на которой расположен данный земельный участок, что, по мнению департамента земельных отношений, исключало возможность его предоставления.

В свою очередь 12.01.2010 в департамент земельных отношений обратился предприниматель с заявлением о предоставлении ему права аренды на этот же земельный участок.

Департамент земельных отношений направил в адрес общества уведомление от 22.04.2010, содержащее информацию о возможности предоставления названного земельного участка в аренду. В этот же день департамент земельных отношений сообщил предпринимателю о принятом решении, об отказе в предоставлении ему в аренду земельного участка в связи с принятием решения о возможности предоставления этого участка обществу как лицу, чье заявление поступило раньше.

Предприниматель обратился с жалобой в Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – управление, антимонопольный орган). По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом был сделан вывод о нарушении департаментом земельных отношений антимонопольного законодательства при распоряжении земельным участком, находящимся в муниципальной собственности. В том числе признан установленным факт нарушения департаментом земельных отношений п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившийся в предоставлении обществу преференции в нарушение порядка, установленного гл. 5 Закона о защите конкуренции. А именно: принятия решения о предоставлении земельного участка площадью 2322,03 кв. м, расположенного по адресу: г. Пермь, Шоссе Космонавтов, 401, в нарушение п. 1.6.1 Порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.10.2007 № 260 (Порядок предоставления земельных участков). Управлением были выявлены и иные нарушения. В том числе непринятие мер (бездействие), направленных на освобождение обществом незаконно занятой части указанного земельного участка, что позволило в нарушение п. 1 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ безвозмездно пользоваться землей и обеспечило более выгодные условия осуществления деятельности, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в сфере землепользования в границах г. Перми.

На основании решения управления от 29.04.2011 по делу № 121-11-а департаменту земельных отношений выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Полагая, что названные решение и предписание управления незаконны, департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что обществу был предоставлен спорный земельный участок, ранее постановлением администрации г. Перми признанный конкурсным, а также из факта использования этого земельного участка обществом без оформления прав владения.

Согласно разъяснениям Пленума ВАС РФ, данным в п. 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Таким образом, как верно указано судами, у департамента земельных отношений отсутствовали достаточные основания для повторного рассмотрения заявления общества и принятия решения о предоставлении ему спорного земельного участка, а также о непредставлении документов, свидетельствующих о принятии департаментом земельных отношений мер по освобождению обществом занятой части спорного земельного участка, что в свою очередь также свидетельствует о предоставлении обществу муниципальной преференции в виде имущественных льгот.