Земельные отношения

Статьей 3 ЗК РФ установлено, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Данное положение следует конституционным нормам (ст. 9 Конституции РФ), согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения – это круг общественных отношений по владению, пользованию, распоряжению земельными участками, охране земли, урегулированных нормами земельного законодательства.

Поскольку реализация земельных отношений тесно связана с реализацией отношений по использованию иных природных объектов, объектов недвижимости, охраны окружающей среды, ст. 3 ЗК РФ определено, какие отношения регулируются иным, нежели земельным, законодательством.

Земельные отношения, если они возникают в связи с использованием какого-либо природного объекта, могут быть урегулированы земельно-правовыми нормами, установленными нормативными правовыми актами природоресурсного (лесного, водного законодательства, законодательства о недрах), законодательства об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях. Так, отношения по использованию и охране земель, входящих в состав лесного фонда урегулированы, кроме ЗК РФ, Лесным кодексом РФ, отношения по использованию земель водного фонда – соответственно Водным кодексом РФ и т. д. Таким образом, при вступлении в те или иные земельно-правовые отношения всегда следует иметь в виду, что урегулированы они могут быть не только непосредственно земельными нормативными актами, но и нормативными актами иных отраслей российского законодательства.

Положение ст. 3 ЗК РФ о регулировании имущественных отношений в рамках отношений земельных нормами гражданского законодательства непосредственно связано с указанием ст. 129 ГК РФ на то, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Анализ соотношения норм ЗК РФ и норм иных нормативных правовых актов занимает значительное место в правоприменительной практике. При этом указанная статья ЗК РФ оказывается критерием в определении того, какая из норм подлежит применению в случае возможного их противоречия. Напомним и то общее правило, согласно которому при принятии специальной нормы, регулирующей определенный круг отношений, она имеет приоритет в сравнении с нормой общей. Кроме того, приоритет отдается норме, принятой позднее.

Обращаясь к правовым основаниям порядка заключения договора аренды земельного участка, ВАС РФ, ссылаясь на ст. 3 ЗК РФ, указал, в частности, на то, что если ст. 36 ЗК РФ составление проекта договора аренды возлагается на уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления (арендодателя), ссылка на нормы ГК РФ, которыми установлено, что договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон (п. 3 ст. 432 ГК РФ), не может быть принята во внимание.

Как следует из материалов дела (определение ВАС РФ от 19.01.2010 № ВАС-18097/09 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»), ООО Б. (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением к Комитету по управлению имуществом Саратовской области (далее – комитет) о признании недействительными п. 2, 3 распоряжения комитета от 01.10.2008 № Т-6916-р; о признании незаконным бездействия, выразившегося в незаключении договора купли-продажи участка и обязании комитета подготовить проект указанного договора и направить его в адрес заявителя.

Установлено, что общество является собственником объекта недвижимости – автостоянки, расположенной на спорном земельном участке. Право собственности заявителя зарегистрировано в установленном законом порядке. В соответствии с договором от 14.09.2006 администрация города Саратова передала спорный земельный участок обществу в аренду на срок с 27.03.2006 по 27.03.2011. Общество 08.08.2008 обратилось к комитету с заявлением о выкупе спорного земельного участка в соответствии со ст. 36 ЗК РФ.

Распоряжением от 01.10.2008 комитет принял решение о предоставлении спорного земельного участка в собственность заявителя. При этом п. 2 распоряжения от 01.10.2008 комитетом установлена обязанность общества в шестимесячный срок заключить с комитетом договор купли-продажи спорного земельного участка. В п. 3 распоряжения указано, что в случае невыполнения обществом п. 2, распоряжение утрачивает силу.

В соответствии с п. 6 ст. 36 ЗК РФ в месячный срок с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Проект договора купли-продажи испрашиваемого земельного участка комитетом в адрес общества не направлялся.

Установив, что бездействие комитета и принятое им распоряжение в обжалуемой части противоречат положениям п. 6 ст. 36 ЗК РФ, нарушают права и законные интересы общества, суды удовлетворили заявление по настоящему делу.

Довод комитета о неприменении судами ст. 432, 440 ГК РФ, опровергающих, как полагал комитет, возможность возложения на него обязанности подготовить проект договора, является несостоятельным.

В соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Суды при наличии установленных обстоятельств по возникшему спору, а также заявленного предмета и основания иска правомерно при его рассмотрении применили указанные нормы ЗК РФ.

В другом рассмотренном деле ВАС РФ пояснил (определение ВАС РФ от 02.04.2009 № ВАС-1824/09 об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации), что поскольку правоотношения сторон по договору аренды земельного участка регламентированы нормами природоохранного, то есть специального законодательства, что соответствует требованиям п. 3 ст. 3 ЗК РФ, они имеют приоритет перед нормами гражданского и земельного законодательства.

ООО Т. (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной регистрационной службы по Самарской области (далее – Управление) с заявлением о признании недействительным отказа от 03.12.2007 № 01/305/2007-585 в государственной регистрации договора от 20.05.2005 № 8 о предоставлении в аренду земельных участков, природных объектов на территории национального парка «Самарская Лука», заключенного между национальным парком и обществом, и обязании Управления осуществить государственную регистрацию указанного договора.

Решением суда от 15.04.2008 заявленные требования удовлетворены. Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2007 и постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 03.12.2008 решение оставлено без изменения.

Суды установили, что представленный на регистрацию договор аренды 20.05.2005 № 8 подписан между ФГУ Национальным парком «Самарская Лука» и обществом по результатам конкурса, оформленным протоколом конкурсной комиссии от 18.05.2005 № 7, проведенного в соответствии с требованиями, установленными Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.08.1996 № 926. В ходе судебного разбирательства суд признал доказанным наличие у национального парка полномочий на заключение договора.

Суды указали, что в данном случае правоотношения сторон по договору регламентированы нормами природоохранного, то есть специального законодательства, что соответствует требованиям п. 3 ст. 3 ЗК РФ.

Доводы заявителя о несоблюдении норм гражданского и земельного законодательства, действовавшего в период заключения договора аренды, суд признал недоказанными.

Земельные правоотношения редко оказываются предметом регулирования международных нормативных правовых актов. Это связано в том числе и с особым правовым режимом земельных участков в любом государстве, который предполагает, прежде всего, национальный режим для всех участников отношений. Так, согласно Конституции РФ, земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Тем не менее ЗК РФ (ст. 4) установлено, что если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ЗК РФ, применяются правила международного договора.

28 мая 2009 г. подписано Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о взаимной передаче в собственность земельных участков и об аренде земельных участков.

Правовое положение иностранных лиц специально оговорено земельным законодательством Российской Федерации. При этом иностранцы в ряде случаев ограничены в приобретении права собственности на землю. Правовое положение иностранных государств как лиц, приобретающих права на землю, в Российской Федерации не определено.

Однако, как представляется, положения Конституции РФ не дают возможности однозначно согласиться с тем, что в Российской Федерации земельный участок может быть предоставлен иностранному государству без существенных оговорок. Так, право собственности иностранного государства, если оно и возникает на основании международного договора, не должно означать передачу такому иностранному субъекту всех прав, которые принадлежат Российскому государству как собственнику земли. Российская Федерация и иные публичные образования сохранят и в этом случае всю полноту власти над территорией, включая государственный суверенитет, за ними остаются и функции управления земельными ресурсами. Таким образом, право собственности иностранного государства на землю в Российской Федерации если и может возникнуть, то не может пониматься иначе, как право собственности любого другого иностранного субъекта – частного лица.

При этом следует обратить внимание на разъяснения Конституционного Суда РФ (постановление от 23.04.2004 № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы), в которых, в частности, указано, что по смыслу ст. 260 и 261 ГК РФ и ст. 15 ЗК РФ объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Вместе с тем, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных, с одной стороны, в указанных статьях Конституции РФ, а с другой – в ст. 9 (ч. 1), согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в ст. 36 (ч. 1), согласно которой право иметь в частной собственности землю принадлежит гражданам и их объединениям. При этом, однако, он должен исходить из вытекающего из ст. 9 и 36 Конституции РФ приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории (ст. 4, ч. 1 и 3, Конституции РФ).