1.2. Градорегулирование и градостроительная деятельность

Для того чтобы понять, как соотносятся между собой понятия «градорегулирование» и «градостроительная деятельность», нужно:

1) определить, какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования;

2) на основе определения дифференцированных видов деятельности в системе градорегулирования установить, кто (какие публичные субъекты) и чью (каких публичных и частных субъектов) градостроительную деятельность регулирует.

Какая деятельность осуществляется в системе градорегулирования

Система градорегулирования (система правового градорегулирования) – деятельность публичной власти по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности и контролю за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами власти (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории; архитектурно-строительное проектирование и строительство объектов, полномочиями по созданию которых наделены органы власти) и застройщиками (архитектурно-строительное проектирование и строительство).

Из вышеприведенного определения следует, что применительно к системе градорегулирования можно говорить о деятельности двух видов:

1) создании правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) контроле за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.

Деятельность по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками, включает в себя следующие виды градорегулирования:

1) подготовку и принятие законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего правил землепользования и застройки;

2) подготовку и утверждение документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории;

3) создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов, определенных позициями 1 и 2, иных документов (включая проектную документацию);

4) мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовку рекомендаций с использованием материалов, определенных позицией 3, для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2.

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов, определенных позициями 1 и 2, включает в себя:

5) проверку и согласование проектов документов градостроительного проектирования;

6) обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования: генеральных планов городских округов, поселений; правил землепользования и застройки; документации по планировке территории, утверждаемых главами администраций генеральных планов городских округов, поселений.

Контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками, проводимый путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками, предполагает:

7) проверку подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, заключений органов государственной экспертизы проектной документации, проверку выполненных работ перед выдачей заключений органов государственного строительного надзора; проверку документов, предшествующую выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости (применительно к двум последним видам разрешений – до проведения публичных слушаний);

8) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости.

Как соотносятся между собой градорегулирование и градостроительная деятельность

Можно выделить три типа деятельности:

1) градорегулирование, которое обеспечивает условия для градостроительной деятельности, но само не является градостроительной деятельностью:

• подготовка и принятие законов и иных нормативных правовых актов;

• создание и обеспечение функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов документов градостроительного проектирования, фондов хранения иных информационных материалов для подготовки документов в области градорегулирования;

• мониторинг процессов градостроительной деятельности, проведение аналитических работ и подготовка рекомендаций (с использованием материалов информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, архивов и т.д.) для обеспечения подготовки нормативных правовых актов и документов в области градорегулирования;

• согласование проектов документов градостроительного проектирования;

• обсуждение на публичных слушаниях проектов документов градостроительного проектирования;

• проверка подготовленных застройщиками документов перед выдачей разрешений на строительство, иных разрешений, заключений;

• обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

2) градостроительная деятельность, которая не является градорегулированием, но подлежит регулированию:

• архитектурно – строительное проектирование: осуществление инженерных изысканий, подготовка проектной документации;

• строительство, реконструкция, капитальный ремонт;

3) деятельность, которая всегда является одновременно и градорегулированием, и градостроительной деятельностью. Это подготовка и утверждение публичной властью документов градостроительного проектирования:

• градорегулирование как основание для последующей градостроительной деятельности;

• градостроительная деятельность как подготовка документов градостроительного проектирования.

Последний тип деятельности примечателен тем, что он определяет особенности градорегулирования, которые будут рассмотрены в следующем разделе.

1.3. Особенности градорегулирования

Всегда ли возможно градорегулирование? Что необходимо, чтобы градорегулирование было возможным?

Само слово «регулирование» указывает на особый характер отношений между тем, кто регулирует, и тем, чья деятельность подвергается регулированию. В системе градорегулирования действуют два основных типа субъектов: публичная власть и правообладатели недвижимости. Последние обладают суверенитетом, самостоятельностью по отношению к публичной власти – они владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащей им недвижимостью по своему усмотрению. Однако свобода правообладателей недвижимости по отношению к публичной власти не является абсолютной. Эта свобода ограниченна, а ограничения установлены публичной властью. Применительно к использованию недвижимости есть только два способа ограничить свободу правообладателей недвижимости.

Первый способ— установление рамок, за пределы которых выходить нельзя, но в пределах которых можно пользоваться свободой выбора. В отечественной практике он называется градостроительным зонированием – установлением градостроительных регламентов (посредством правил землепользования и застройки). Это единственно возможный и, следовательно, универсальный способ в условиях рынка недвижимости. На каком основании мы это утверждаем?

Основой хозяйственной жизни, национальной экономики является частное предпринимательство, а максимальный экономический эффект частное предпринимательство приносит при наличии свободы выбора. Однако свобода выбора не может быть безграничной, ограничения устанавливает публичная власть, но они не могут устанавливаться таким образом, чтобы свобода выбора выродилась в «точку» приказа-предписания. В этом не заинтересованы ни предприниматели, ни публичная власть, которая их ограничивает. Поэтому единственным способом для установления ограничений становится определение рамок свободы. А рамки свободы предпринимательской деятельности, которые не вырождаются в «точку» приказа-предписания, – это и есть градостроительные регламенты.

Второй способ — приказ-предписание использовать недвижимость по однозначно определенному назначению и однозначно определенным (посредством проектной документации) параметрам, когда заведомо не допускается свобода выбора, если она вырождается в «точку» приказа-предписания. Это единственно возможный способ в условиях отсутствия рынка недвижимости. Попробуем понять почему.

Основой хозяйственной жизни является не частное предпринимательство, а централизованная государственная экономика. Субъекты планирования, распределения и расходования финансовых ресурсов на все виды строительства объединены в одном лице – государстве, которое представляют различные уполномоченные органы, взаимодействующие между собой по схеме «приказ—подчинение». Юридически полноправные субъекты недвижимой собственности отсутствуют. Юридических контрагентов у публичной власти нет, диалог на правовой основе вести не с кем. В системе отношений, выстраиваемых по схеме «приказ – подчинение», свобода выбора является избыточной, ненужной. В условиях, когда свобода выбора в отношении недвижимости не нужна, не нужны и рамки-ограничения для нее. Не нужны рамки для ограничения свободы выбора – не нужна и система, посредством которой такие рамки устанавливаются, т.е. не нужны ни градостроительные регламенты, ни правила землепользования и застройки. А что нужно? Нужна система «целевого назначения» каждого объекта недвижимости в отдельности. Нужны распорядители-администраторы, которые по своему усмотрению это назначение будут устанавливать. При таком установлении могут использоваться документы технологического характера, которые не определяют правовой режим использования земельных участков по причине отсутствия полноценных правообладателей.

Регулирование (градорегулирование) возникает тогда, когда есть субъект регулирования, «внешний» по отношению к другому субъекту – непосредственно осуществляющему деятельность (градостроительную деятельность). В условиях, описанных выше применительно ко второму способу ограничения свободы правообладателей недвижимости, субъект регулирования деятельности и субъект деятельности слиты в одном лице (которым может быть любой представитель государства). Такие отношения являются отношениями административного подчинения, а не отношениями регулирования. Это не градорегулирование, а градостроительство нерыночного социалистического типа.

Правовое градорегулирование как особый юридический институт может начать функционировать на практике только при трех условиях:

1. Наличие рыночных отношений, рынка недвижимости, когда публичным субъектам регулирования противостоят и взаимодействуют с ними суверенные в юридическом отношении правообладатели недвижимости.

2. Наличие базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и утверждают принципы градорегулирования, основанные на признании суверенитета правообладателей недвижимости и их предпринимательской активности, ограничиваемой определенными рамками – градостроительными регламентами.

3. Наличие документов градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. Это условие определяет специфику градорегулирования. Если при других видах регулирования достаточно первых двух условий (наличие рыночных отношений, поддерживаемых законодательными и иными нормативными правовыми актами), то для градорегулирования этого недостаточно. Градорегулирование – это установление ограничений (пределов) использования недвижимости. Недвижимость где-то расположена, недвижимость локальна. Ограничения – пределы ее использования должны быть привязаны к месту и описаны в документах градостроительного зонирования. Правилами землепользования и застройки устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим использования недвижимости их правообладателями, пределы и возможности их экономической активности. Нет таких документов – нет ограничений-пределов – нет оснований для регулирования.

Итак, вышесказанное убеждает нас в том, что градорегулирование не только не всегда возможно, но и не всегда нужно.

Градорегулирование не нужно, когда нет рынка недвижимости, когда стержнем экономической активности является деятельность централизованного государства, в котором отрицаются права собственности на землю. Тогда нужно градостроительство, а не градорегулирование. Градорегулирование невозможно, когда нет документов градостроительного проектирования, т.е. нет юридических оснований для регулирования, установления ограничений в использовании недвижимости. В этом случае системные действия по необходимости замещаются суррогатными схемами, когда вместо свободы в некоторых пределах применяются приказы-предписания о целевом использовании недвижимости. Однако долго это продолжаться не может: закономерности развития рынка недвижимости с неизбежностью будут подталкивать к созданию системы правового градорегулирования.

Публичные и частные интересы в градорегулировании

Градорегулирование – это всегда отношения между публичными и частными лицами, между публичными и частными интересами. Такие отношения имеют свои особенности.

Во-первых, интерес – это мотивация, побуждение к действию, в данном случае к градостроительной деятельности. В силу того что градостроительная деятельность частных лиц является первичной, сбалансированная система градорегулирования должна выстраиваться «вокруг» частных интересов и в соответствии с ними.

Во-вторых, логика возникновения градорегулирования определяется осознанной самими частными лицами необходимостью быть ограниченными. Такие ограничения могут устанавливаться только публичной властью с позиций общего, публичного интереса. Сей факт означает, что публичный интерес имеет приоритет над частными интересами.

Суммируя эти два положения, можно сказать так: примат частного интереса над публичным в градорегулировании определяется тем, что именно частный интерес является источником возникновения всей системы градорегулирования, в то же время во имя интересов публичных на частные интересы должны быть наложены ограничения. Такова логика этой «круговой» системы. Далее, чтобы ее подтвердить, проанализируем содержание частных и публичных интересов.

Частные интересы, интересы частных лиц, правообладателей недвижимости – это интересы, состоящие в том, чтобы:

1) иметь свободу для максимальной экономической, хозяйственной деятельности;

2) быть защищенными, иметь гарантии того, что стоимость недвижимости не уменьшится в результате неконтролируемой экономической деятельности соседей;

3) быть гарантированно обеспеченными извне поступающими на земельный участок инженерно-техническими ресурсами в необходимом объеме;

4) пользоваться благами окружения – рекреационным пространством, социальными объектами, местами приложения труда, в том числе путем передвижения по общественным дорогам.

Содержание трех последних из перечисленных частных интересов указывает на то, что они могут быть удовлетворены только публичной властью. Это означает, что частные лица фактически формируют заказ для публичной власти обеспечить их частные интересы.

Публичные интересы – это особые интересы. Они не противостоят частным интересам. Публичные интересы возникают как совокупность частных интересов, своего рода апелляция к публичной власти оградить частных лиц от деструктивных последствий проявления первого частного интереса – эгоистического стремления иметь неограниченную свободу для экономической деятельности. Поэтому публичный интерес – это интерес производный, вторичный, возникающий как неизбежное следствие проявления частных интересов. Итак, публичные интересы – это интересы представляющих частных лиц публичных субъектов (органов власти, избранных частными лицами), состоящие в том, чтобы по заданию частных лиц (иными словами, по мандату – специально сформулированному или подразумеваемому) обеспечить частные интересы посредством обеспечения публичных интересов.

К публичным интересам следует отнести:

1. Экономические интересы. Публичная власть, получая налоги от недвижимости, заинтересована в повышении ее стоимости как базы налогообложения (и, следовательно, в повышении благосостояния населения). Поэтому в интересах публичной власти одновременно и предоставить частным лицам свободу для максимальной экономической активности, и ограничить ее разумными пределами так, чтобы эта активность не нанесла ущерба окружению и не привела к уменьшению стоимости недвижимости. Эта стоимость, в свою очередь, определяется гарантированным функционированием недвижимости, наличием технологических возможностей для поставки инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества) в требуемых объемах и в значительной мере качеством окружения: наличием рекреационных пространств, социальных объектов, мест приложения труда, которых можно достичь, передвигаясь по общественным дорогам. Таким образом, экономические интересы публичной власти полностью согласуются с частными интересами, сформулированными выше.

2. Экологические интересы. Это интересы поддержания достойного качества среды, и в этом отношении они сходятся с интересами экономическими. Кроме того, к экологическим интересам публичной власти следует отнести обеспечение сохранения публичных земель, в состав которых включаются бульвары, скверы, парки, городские леса, иные территории, используемые в общественных рекреационных целях. Экологические интересы публичной власти согласуются с четвертым видом частных интересов, сформулированных выше.

3. Политические интересы. Эти интересы состоят в том, чтобы не допускать, предотвращать конфликты и иметь процедурные механизмы их разрешения.

Все интересы публичной власти имеют один способ выражения и обеспечения – это градорегулирование.

Следует обратить внимание на то, что все интересы (и частные, и публичные) могут быть разбиты на две группы, одна из которых связана с сохранением (сдерживанием развития), другая – с развитием.