1.4. Субъектно-объектные отношения в градорегулировании

Градорегулирование возникает при наличии рынка недвижимости, который невозможен без земельных участков. О появлении земельного участка можно говорить после его государственного кадастрового учета с момента регистрации прав субъекта на земельный участок^[3], т.е. когда субъект и объект становятся неразрывным целым.

Поскольку земельный участок является базовым элементом градостроительной деятельности и первичным объектом градорегулирования, закономерности его существования определяют принципы строения более сложных объектов градорегулирования – городов и регионов (о закономерностях существования земельного участка городов и регионов см. тему 2).

Неразрывностью субъектно-объектных отношений определяются принципы деятельности публичных субъектов градорегулирования, которые создают условия для градорегулирования в виде законодательных и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования (документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории).

Неразрывность субъектно-объектных отношений для публичных субъектов градорегулирования характеризуется двумя положениями:

1. Каждый публичный субъект градорегулирования действует в границах своей юрисдикции, в границах соответствующего административно-территориального образования^[4]: органы местного самоуправления городского округа – в границах городского округа, органы местного самоуправления поселения – в границах поселения, органы местного самоуправления муниципального района – в границах муниципального района, органы государственной власти субъектов РФ – в границах соответствующих субъектов РФ, федеральные органы власти – в границах Российской Федерации.

2. В случаях когда «вышестоящий» уровень публичной власти осуществляет градорегулирование на территории «нижестоящего» уровня публичной власти (например, субъект РФ – на территории городских округов и поселений, расположенных в границах соответствующего субъекта РФ), суверенитет «нижестоящих» публичных субъектов градорегулирования не нарушается, поскольку предметы градорегулирования различных уровней публичной власти различны, они не пересекаются, а дополняют друг друга.

1.5. Градорегулирование и инфраструктура рынка недвижимости

Для существования регулируемого (цивилизованного) рынка недвижимости необходимы четыре условия.

Условие первое. Возможность максимального экономического поведения. Такая возможность является исходным условием эффективной и конкурентоспособной экономики. Возникает эта возможность при наличии рынка недвижимости. Следовательно, рынок недвижимости – это универсальный способ существования такой экономики.

Условие второе. Наличие у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки (прав собственности или прав аренды). При наличии таких прав возможно максимальное экономическое поведение.

Условие третье. Возможность оборота недвижимости, в результате чего земельные участки и иная недвижимость могут переходить от менее эффективных правообладателей к более эффективным. Оборот недвижимости возможен при наличии у субъектов экономической деятельности прав на земельные участки. Оборот недвижимости стимулирует правообладателей быть максимально эффективными в экономическом отношении.

Условие четвертое. Установление посредством градорегулирования ограничений для потенциально опасной максимальной экономической активности. Максимальное экономическое поведение необходимо – это императив экономики. Но в своем предельном выражении оно потенциально опасно для субъектов такого поведения: каждый из них несет угрозу другим субъектам, поскольку может нанести ущерб соседним объектам недвижимости. С некоторого момента возникает потребность, осознанная самими правообладателями недвижимости, в ограничении потенциально опасной максимальной экономической активности. Ограничения – это регулирование. Ограничения в использовании недвижимости – градорегулирование. Поэтому градорегулирование с необходимостью утверждает себя как неотъемлемый компонент в ряду других компонентов регулирования рынка недвижимости.

Регулирование рынка недвижимости включает в себя следующие основные компоненты:

1) градорегулирование;

2) землеустройство и техническая инвентаризация объектов строительства, реконструкции – подготовка документов для государственного кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости;

3) государственный кадастровый учет земельных участков и иных объектов недвижимости;

4) институт предоставления земельных участков, выделенных из состава государственных, муниципальных земель частным лицам;

5) государственная регистрация прав на земельные участки и иные объекты недвижимости;

6) оценка недвижимости (массовая оценка недвижимости для целей налогообложения и индивидуальная оценка недвижимости для совершения сделок);

7) налогообложение недвижимости;

8) институт сделок – смены правообладателей недвижимости;

9) информационное обеспечение рынка недвижимости (входит в состав каждого компонента, но также может являться самостоятельной деятельностью);

10) обучение субъектов рынка недвижимости и субъектов регулирования рынка недвижимости.

Как соотносится и взаимодействует градорегулирование с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости на различных этапах «жизни недвижимости» – от подготовки условий для создания объектов недвижимости до их последующей эксплуатации, видно из табл. 1.2. В таблице 1.2 зафиксирована реальная последовательность действий, выполняемых до создания объектов, в процессе их создания и после создания, т.е. в процессе использования. Анализ таблицы позволяет сформулировать два вывода принципиальной значимости:

1) система градорегулирования соотносится и взаимодействует со всеми без исключения компонентами инфраструктуры рынка недвижимости;

2) система градорегулирования является смысловым, содержательным стержнем системы регулирования рынка недвижимости.

Таблица 1.2

Соотношение и взаимодействие системы градорегулирования с иными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости

Примечания:

А – учет установленных в системе градорегулирования градостроительных регламентов при массовой оценке недвижимости для целей налогообложения.

Б – использование подготовленного в системе градорегулирования градостроительного плана земельного участка для выполнения землеустроительных работ.

В – отражение в документах государственного кадастрового учета земельных участков градостроительных регламентов.

Г – включение в пакет документов по предоставлению земельного участка градостроительного плана земельного участка, содержащего, в частности, информацию о градостроительном регламенте, о технических условиях подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, иную информацию.

Д – ссылка на документы государственного кадастрового учета – градостроительные регламенты и т.д., содержащие информацию, подготовленную в системе градорегулирования.

Е – размер текущих платежей. Определяется с учетом фактического использования недвижимости, вид которого должен содержаться в перечне видов разрешенного использования недвижимости, определенного градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны.

Ж – техническая инвентаризация. Проводится на основе и с учетом проектной документации, в соответствии с которой построен объект.

3 – содержащаяся в документах государственного кадастрового учета объекта информация, определенная в системе градорегулирования.

И – содержащаяся в документах государственной регистрации прав на построенный объект ссылка на документы государственного кадастрового учета, в которых представлена информация, определенная в системе градорегулирования.

К – осуществляемый в системе градорегулирования контроль за соблюдением требований законодательства о градостроительной деятельности – в части предельных размеров земельных участков, наличия подходов, проездов, выполнения требований технических регламентов в области градостроительного проектирования.

Л – установленные в системе градорегулирования градостроительные регламенты, влияющие на цену продажи недвижимости.

Иные компоненты инфраструктуры рынка недвижимости – это действия в отношении уже известного, определенного, созданного в системе градорегулирования. По этой причине такие «постсодержательные» действия являются по преимуществу технологическими, рутинными. Например, в процессе землеустроительных работ, осуществляемых на основе документации по планировке территории, не определяются ранее решенные вопросы о том, как наиболее рациональным образом должна быть организована территория с учетом разнообразных вариантов ее развития, обоснования и выбора вариантов с применением критериев оценки по комплексу разнообразных факторов, совокупность которых выходит за пределы технологии землеустройства. Такие вопросы решаются в области градостроительного проектирования – деятельности по преимуществу творческой. Другой пример – это массовая оценка недвижимости, которая должна опираться на документы градостроительного зонирования и использовать рутинные, формализованные методы, с тем чтобы результаты оценки были однозначны и доказательны.

Указанные рутинные технологии производят новую информацию, новые данные, новые документы, которые абсолютно необходимы для функционирования рынка недвижимости. Однако сами по себе они не создают нового содержания – они могут только более или менее адекватно его отражать. Создание содержательного основания для других компонентов инфраструктуры рынка недвижимости обеспечивается в системе градорегулирования.

Контрольные вопросы

1. Какие виды деятельности осуществляются в системе градорегулирования?

2. Как соотносятся градорегулирование и градостроительная деятельность?

3. Каким образом система градорегулирования обеспечивает баланс между частными и публичными интересами? Приведите примеры.

4. Как взаимодействует система градорегулирования с остальными компонентами инфраструктуры рынка недвижимости на определенных этапах «жизни недвижимости»?

Литература

1. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].

2. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности [9] (гл. I)^[5].

Тема 2.
Объекты градорегулирования: закономерности существования и функционирования

2.1. Особенности возникновения и существования пространственно-территориального образования под названием «земельный участок» как объекта градорегулирования

Если представить себе процесс произрастания дерева из семени, то земельный участок можно сравнить с семенем, из которого развивается дерево – город. С определенными оговорками можно считать, что город – это достигшая завершенности форма упорядоченной организации совокупностей земельных участков.

Рассматривая понятие «земельный участок», будем последовательно продвигаться от положения к положению, фиксируя промежуточные итоги результирующими утверждениями.

1. Земельный участок – это часть территории (земли), пространства.

2. Территорию разделяет на части субъект – человек. В силу чего у человека имеется потребность разделять территорию на части – на земельные участки?

3. Человек существует в том числе и как субъектное физическое тело, которое нуждается в пространственном обрамлении-защите – одежде, пещере, доме, земельном участке. Пространственное обрамление-защита – это выделение «своего» из «чужого-чуждого». Субъектному физическому телу имманентно присуща потребность в пространственном обрамлении, иначе субъект прекращает существование. Субъект – это всегда отношение «я – не я», «свое – чужое».

4. Способы пространственного обрамления: «свое» – это земельный участок, «чужое» – территория, из которой выделен земельный участок. Обрамление – это рамка, рамка – это граница.

5. Существует различная степень принадлежности ко «мне», различная степень освоенности-отчужденности, и этим определяется иерархия пространства—территории: свой земельный участок, свой квартал, своя часть города, чужая часть города, чужая неизвестная территория. Образ свечения: ярко – менее ярко – мутно – темно.

6. Необходимость и неизбежность различных степеней освоенности – это отношение «ближе – дальше», связанное с понятием

«центральность»: чем ближе к центру, тем ближе к самому себе, тем дороже.

7. Физическая центральность – отражение внутренней субъективной ценности, и наоборот.

Первое утверждение: возникновение и существование пространственно-территориального образования под названием «земельный участок» неизбежно и необходимо.

8. Субъект в виде человека возможен только тогда, когда существует другой субъект, другие субъекты. «Я» существует постольку, поскольку существует «не я».

9. Каждый субъект (непосредственно или как родство субъектов) неизбежно создает вокруг себя обрамление – земельный участок. Совокупность субъектов – это всегда совокупность земельных участков.

10. Совокупность земельных участков неизбежно начинает структурироваться, упорядочиваться (как производное от упорядочения совокупности субъектов – общества).

11. Отношение «субъект – субъект» (соответственно «земельный участок – земельный участок») не безразличное, а различающее. Различение – это отрицание хаоса (безразличия-беспорядка) и стремление к порядку, осознанное или неосознанное.

12. Стремление к порядку последовательно приводит к материализованному порядку. Порядок – это наличие связи. Материализованная связь – это проезд, подъезд (проход, подход). Проезд – это «вывернутость земельного участка наружу».

13. У земельного участка имеются две ипостаси: обращенность вовнутрь и обращенность вовне, наружу. Проезд – это нить, связующая несколько земельных участков, питающая их извне. В каком питании извне нуждается земельный участок? По возрастающей: родственные связи, общение – приток информации, функциональные связи – обмен продуктами питания и производства.

Второе утверждение: однажды возникшие земельные участки неизбежно порождают пространственно-территориальные структуры, обладающие признаками упорядоченности и стремлением к упорядоченности.

Какую форму принимает это стремление к упорядоченности? Возникшая выше тема «проезда» позволяет продолжить движение к третьему утверждению.

14. С возникновением земельного участка одновременно и неотвратимо возникает «подъезд – выезд – проезд» («подход – выход – проход»):

а) неизбежность «проезда к» (поскольку земельный участок выделяется из территории, это неизбежность движения из внешнего-чужого к внутреннему—своему – к земельному участку);

б) неизбежность «выезда из» (следует заметить, что для «выхода наружу» могут быть редкие исключения^[6]; здесь имеется возможность прерывания цепи, однако эта возможность предельно мала, если мы говорим о массовых, общераспространенных процессах);

в) одновременное и неизбежное наличие и «проезда к», и «выезда из» – это наличие «проезда».

15. Все без исключения земельные участки – это в функциональном смысле транзитные точки.

16. Неизбежное и одновременное возникновение двух элементов – земельного участка и проезда – это начало возникновения пространственной структуры (порядка) из двух элементов: а) частноиндивидуальных земельных участков (локальных частей структуры); б) общих связей – дорог (линейных частей структуры). Это первый этап (но не во времени, а в логике – одномоментно).

17. Второй этап – возникновение общего дела. Дорога всегда общая, возникновение дороги – это возникновение первого общего дела, обеспечение функциональной связи земельных участков друг с другом.

18. Одновременно с возникновением первого общего дела в виде дороги начинает проявляться феномен «белки в колесе»: однажды возникшая функциональная связь охватывает все больше дополнительных земельных участков. Объем общего дела увеличивается. С определенного количественного порога такое увеличение порождает вторую функцию (помимо первой – связи) – функцию управления.

19. Всякая функция требует материального воплощения – пространства, земельного участка. Функция управления – это локальная функция, она требует локального (нелинейного) земельного участка.

20. Возникновение локального земельного участка для управления – это одновременно возникновение отношения такого земельного участка: а) ко всем иным локальным земельным участкам, б) к дорогам. Локальный земельный участок для функции управления – это особый земельный участок. Он не может быть индифферентным к месту расположения в совокупности земельных участков.

21. Общее дело – то, в чем участвуют или к чему причастны все, – имеет более высокую ценность, чем частное дело. Предел ценности – это центр ценности, центр пространства, центр совокупности земельных участков.

22. С возникновением центра сразу возникает и периферия, друг без друга они не существуют.