1.2. Понятие и признаки методов административно-правового воздействия

Под методами административной деятельности обычно понимают способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях^[63].

Институциональность, характерная для административной деятельности, предполагает рассмотрение вопроса об административно-правовом воздействии не только с позиции влияния правовых средств на любое отраслевое отношение, но и на субъектном уровне: через анализ административной деятельности представителей государственной администрации.

Утверждается, что категория «метод деятельности аппарата исполнительной власти» не может выступать самостоятельным детерминантом государственного административного воздействия, ибо существует лишь группа операционных функций, а методы представляют собой элементы названных функций^[64].

Безусловно, такое понимание возможно, если в содержание понятия «функция» включить «виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы; реальное влияние, вследствие которого управляемый компонент приобретает устойчивость, сохраняется в определенном состоянии либо преобразовывается, переходит в новое качество»^[65].

Однако, если функция – это действие, тогда что же является основанием именно этого, а не иного действия, ибо ничего нет без основания^[66]? Какой роли соответствует это действие, или, может быть, само это действие – некоторая социальная роль? Тогда как отличить его от иных тождественных действий и без сомнения утверждать, что это действие функционально применительно к государственной администрации?

Кредитор может отдавать распоряжения должнику, работодатель – работнику, инспектор – контролируемому; все это – тождественный вид распорядительного влияния, правда, не во всех случаях обеспеченного властностью. Однако функции каждого субъекта в возникающих правоотношениях дифференцированы и единичны в рамках объединяющих их типов. Видимо, исходя из приведенных оснований, функция действием не является и не может быть редуцирована исключительно видом властного воздействия.

Функцией представителя государственной администрации выступает «общее определение деятельности субъекта по организации и развитию подчиненного ему коллектива в целях достижения социально полезного результата»^[67], «это способность к действию, роль, свойство, значение, зависимость одной величины от другой»^[68]. Данная категория управленческой деятельности выражена как юридическая абстракция, потенциал управленческого воздействия, не связанный с конкретными операциями по достижению определенных целей. «Функция управления – это особый вид управленческой деятельности, продукт разделения процесса труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления»^[69]. Следовательно, функции-способы, выраженные в совершении некоторых операций, не дифференцируют задачу и действия по ее реализации, что дает основания к произвольной реализации исполнительной власти.

И. Л. Бачило, проводя структурный анализ функций органов исполнительной власти, включает в названное понятие: а) предмет деятельности, б) характер действия, в) направленность действия, г) его самостоятельность для данного участка управления^[70].

При таком построении функциональных характеристик действительно невозможно определить, где функция, а где метод воздействия (ибо характер действия свидетельствует о наличии способов, средств, операционально-методических характеристик), идет ли речь о субъекте (самостоятельность участка государственного управления) или объекте воздействия (предмет деятельности).

По словам Г. П. Щедровицкого, «приступая к исследованию какого-либо объекта, находящегося внутри более сложного целого, мы можем различить в нем две стороны, два момента: “функцию” и “материал”. Понятия “функция” и “материал” относительны. Функция есть свойство какой-либо части целого, возникающее за счет его связей с другими частями целого. Один объект может содержать в себе ряд различных функций. Выделив в нем одну какую-либо функцию, одну связь, мы получаем в остатке материал»^[71].

«Материалом» может быть дорожное движение, а функцией органов ГИБДД МВД России – обеспечение его безопасности^[72], либо «материал» – перемещение товаров через таможенную границу России, и, соответственно, функция – обеспечение соблюдения мер тарифного или нетарифного регулирования функциональными структурными подразделениями таможенных органов^[73], либо «материал» – чрезвычайные ситуации, и соответствующая им функция – предупреждение и ликвидация таких негативных явлений^[74].

Государственное управление осуществляется при наличии самостоятельных функций управляющей и управляемой систем. В данном случае для выявления функциональных характеристик необходимо выбрать объект, которым будет функционирующий представитель исполнительной власти. Нетрадиционное придание ему «пассивного залога» не снижает его роли как субъекта государственно-властного воздействия, но с позиций нашего исследования он предстает только как предмет. Вторая задача заключается в установлении «направленности» и «отнесенности» этого предмета^[75], иначе говоря, в определении порядка и положения субъектов в системе государственной администрации. Наконец, функциональные характеристики определяются через признание той или иной функции представителя государственной администрации как необходимой в имеющейся системе.

Методы административно-правового воздействия при выбранной методологии системно-структурного исследования исполнительно-распорядительной деятельности не могут быть включены в функции государственной администрации. Последние только определяют разнообразные ролевые характеристики ее деятельности, те всеобщие обязанности, которые формируются для аппарата государственной администрации социальной средой, а методы выступают способами их осуществления^[76]. Методы воздействия на подвластных субъектов «ближе стоят к сущности исполнительно-распорядительной деятельности, определяя ее содержание»^[77].

Выделяются следующие существенные черты методов административно-правового воздействия: 1) способы воздействия одного субъекта на другого, 2) обеспечивают преобладание воли субъекта власти, 3) способствуют организации, упорядочению происходящих в системе процессов, 4) предписываются или дозволяются правом, обоснованны, их использование не противоречит конечной цели, 5) способы сознательного воздействия, запланированные и пригодные для многократного повторения^[78].

Каждый конкретный метод административно-правового воздействия может быть рассмотрен через категории структуры, процесса и материала (подведомственной системы) и как любое социальное действие характеризуется его системами, агентами и объектами^[79].

Анализ морфологической структуры методов позволяет придерживаться традиционной позиции, согласно которой их юридические характеристики объединяют два ключевых признака: способ^[80] и средство регулирования. В отдельных работах методы рассматриваются как совокупность конкретных последовательных операций, определенного вида воздействие на управляемые объекты^[81].

К способам правового регулирования относят дозволения, запреты, позитивные обязывания^[82]. При этом утверждается, что понятие «способ» связано с вопросом: как осуществляется регулирование, а средство – с вопросом: что применяют для регулирования^[83]. «Термин “метод” чаще всего используется для обозначения действия или способа действия, при помощи которого достигается цель, чем для обозначения средства»^[84].

Понятия способа и средства в лингвистическом аспекте тождественны. Либо это «действие или система действий, применяемые при исполнении какой-либо работы, осуществлении чего-либо», либо «прием, способ действия для достижения чего-нибудь»^[85]. Юридически это различные понятия.

Способ правового регулирования только определяет характер поведения: будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным. В целом названные дискретные единицы выступают только «способами организации и трансляции средств социальной деятельности»^[86].

Средства – «это постоянные внешние условия, имеющие положительное значение для достижения (и поддерживания) значимого результата. Они не могут существенно изменяться в процессе деятельности и принадлежат системе лишь в том смысле, что она применяет их в деятельном функционировании»^[87].

Любой метод и включенные в его морфологическую структуру средства должны обеспечивать реализацию:

а) внутренне-результативной функции с «поддержанием образца»; при этом устанавливаются положения образования, воспроизводства и сохранения государственного аппарата (1), схемы реализации механизмов обеспечения прав и законных интересов иных субъектов (2), меры по организации системы обеспечения безопасности (3);

б) внешне-результативной функции с достижением цели;

в) функции внешнего обеспечения деятельности системой материальных, информационных и других средств и ресурсов (с адаптацией);

г) функции внутреннего обеспечения деятельности (с интеграцией) – «взаимным приспособлением подсистем с точки зрения их “содействия” эффективному функционированию системы как целого»^[88].

Первая из указанных функций реализуется путем решения организационных и структуроформирующих задач, установления стандартов поведения: нормативных правовых актов и актов общего действия, определения функций и способов функционирования управляемых и подчиненных систем, которые позволяют проектировать схемы социальной деятельности как стабильные и (или) развивающиеся; вторая – через правоприменительное оперативно-исполнительное и юрисдикционное воздействие; третья – посредством получения необходимой информации, привлечения специалистов, материально-технического обеспечения и т. п.; четвертая – через создание системы взаимодействия субъектов.

М. М. Ардавов, рассматривая вопрос о средствах административно-правового воздействия, отмечает, что такими средствами является «вся система административно-правовых норм, рассматриваемая с позиции их функционального предназначения для решения определенного круга социальных задач, регулирования соответствующих общественных отношений», и вместе с тем автор указывает, что подобные средства представляют собой меры административно-правового принуждения^[89]