Придавалось большое значение обеспечению правопорядка в области землепользования. Так, Уставная грамота Устюжны Железопольской (конец XVI – начало XVII в.) обязывала горожан и окрестное население пасти скотину на посадских оброчных пожнях «до Троицына дни, а после Троицына дни на тех пожнях лошадей и всякие животины не пасут и не пущают, и сена у них не травят, а кто у них на тех пожнях угнет лошади и всякую животину пасти сильно после того сроку и они тех людей имают с волостительным приставом да на кого в том доведут, а на тех людех доправливать заповеди 2 руб.». Соборное Уложение 1649 г. регламентировало межевание земель и устанавливало ответственность за невыполнение этой нормы (ст. 53). Предусматривалась ответственность за захват земли и ее распашку (ст. 211)^[29].

Одной из особенностей российского законодательства XVII в. стала тенденция к определенному ограничению прав собственников в пользовании природными объектами в интересах государства. Уложение 1649 г. разрешало «служилым людям» свободно пользоваться лесом для различных воинских нужд, устанавливая в то же время ответственность за порубку деревьев в помещичьих и вотчинных угодьях.^[30]

Значительные изменения государственно-правового механизма и его влияния на общественные отношения произошли с вступлением на российский трон Петра I, особенно с началом его единоличного правления. Это дает основание выделить первую четверть XVIII в. в качестве отдельного этапа в рамках дореволюционного периода.

Данный этап отмечен значительным развитием нормотворчества в рассматриваемой нами сфере. По расчетам А. В. Дулова, в первой четверти XVIII в. было принято около 60 указов, т. е. по 2,4 указа в год, с 1725 по 1801 г. – более 140 законов, т. е. менее двух в год, за шесть десятилетий XIX в. – более 300 законов, т. е. по пять в год. По своим функциям они подразделялись на регулятивные (примерно три четверти) и охранительные (одна четверть). По направленности правового регулирования половина из них закрепляла нормы материального, а половина – процессуального права. Следует отметить, что среди всех природоохранных актов этого периода приблизительно 5–6 % составляли источники, направленные на преднамеренное преобразование и воспроизводство природных объектов^[31].

Во время правления Петра I продолжался процесс ограничения прав владельцев на природные ресурсы, в частности леса, растущие на их землях. Разрешалось для государственных нужд рубить во всех лесах всякое дерево, не платя за то ничего владельцу леса.

Законодательство данного этапа характеризуется невиданной прежде регламентацией природопользования и ужесточением мер ответственности за его нарушение. Во времена правления Петра I лес рассматривался как стратегически важный вид природных ресурсов, используемый в военных, экономических и иных целях государства. В водоохранных заповедных зонах (шириной 50 верст от больших и 20 верст от малых рек) нельзя было рубить деревья таких пород, как дуб, ильм, вяз, ясень, лиственница, карагач. Аналогичный запрет распространялся на сосны толщиной «от 12 вершков» и др.). Строгие санкции предусматривались за незаконную порубку деревьев – штраф до 15 руб. за одно дерево, конфискация имущества, наказание кнутом. Виновные строго наказывались, вплоть до смертной казни за самовольную порубку деревьев заповедных пород и другие лесонарушения (например, поджог леса)^[32].

В первой четверти XVIII в. стала формироваться структура специально уполномоченных органов, обладавших полномочиями для применения норм законодательства. Особая роль в этом принадлежала полиции, созданной сначала в столицах: в Санкт-Петербурге (1718 г.) и Москве (1722 г.), а затем, в 1723 г., и во многих других городах^[33].

Начало этапа развитого абсолютизма характеризовалось некоторым отступлением от повышенных требований по охране природных ресурсов, введенных Петром I. Указом 1726 г. были отменены многие акты лесного законодательства Петра I. Заповедные зоны вдоль больших рек были сужены до 15 верст в каждую сторону, а заповедные зоны вдоль малых рек ликвидированы вовсе. Произошло сокращение площади заповедных лесов. Однако уже в 1730 г., а затем и в 1741 г. специальными указами, которые оставались в силе до 1762 г., были в основном восстановлены указы Петра I в данной области, поскольку оказалось, что объем рубок леса приобрел необычайно большие масштабы^[34].

Процесс усиления защиты имущественных прав частных лиц стал заметен со второй половины XVIII в. Была ликвидирована государственная монополия права собственности на недра. Право собственности каждого имеющего землю распространялась и на недра «той земли», «сокровенные минералы» и «все делаемые из того металлы»^[35].

Заметное расширение прав владельцев леса произошло с 1762 г. Пятью годами позже впервые была запрещена свободная бесплатная заготовка древесины во всех лесах^[36]. Указом от 2 сентября 1782 г. Екатерина II отменила прежние ограничения, предписав предоставить в полную собственность владельцев имений все леса, растущие на объявленных до того времени заповедными «дачах» помещиков^[37].

Указанные процессы, носившие социально-экономический и политический характер, повышение плотности населения и развитие хозяйства сказались на состоянии природных ресурсов. По утверждению очевидцев, в Оренбургской губернии от Уральских гор в бассейне р. Урал до Каспийского моря еще в 1730 г. «было много леса», а за 1730–1830 гг. он был здесь почти полностью уничтожен. Только за 60 лет (1780–1840 гг.) площадь лесов в Тверской, Ярославской, Костромской и Нижегородской губерниях сократилась на 30 %, в том числе площадь «владельческих» лесов Тверской губернии – более чем на 50 %^[38]. На протяжении первой половины XIX в. в бассейне Азовского моря стали падать уловы судака, а в Волго-Каспийском районе – уловы осетровых. Уменьшилась добыча рыбы в озерах Северо-Запада^[39].

К концу XVIII в. явно назрела необходимость обеспечить систематическую подготовку большого количества специалистов по вопросам природопользования. С 1803 г. основным учебным заведением, готовящим кадры для лесного хозяйства, стало Практическое лесное училище, учрежденное Александром I в Царском Селе.

Появляются новые законодательные акты, направленные на охрану окружающей среды. К примеру, в 1833 г. были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в Санкт-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе^[40].

На уполномоченные органы возлагалась обязанность обеспечивать снижение негативного воздействия на природу и места обитания людей. Например, в соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г., земский исправник обязан был наблюдать, «чтобы везде на местах и дорогах была чистота»^[41]. В Уставе благочиния, или Полицейском (1782 г.), указывалось, что полиция обязана вести учет земель, рассматривать земельные споры, отводить места под застройку, применять меры ответственности к нарушителям, следить за соблюдением санитарных норм^[42].

Повысилось значение органов, специально уполномоченных в сфере охраны отдельных видов природных ресурсов. В осуществлении правоприменительных функций в области горных отношений ведущее место принадлежало Горной администрации. Она вправе была применять к нарушителям в основном меры административной ответственности. В ее функции, в частности, входило осуществление надзора за производством работ в соответствии с подготовленными проектами, безопасностью производственной деятельности, рациональным использованием недр^[43].

В 1805 г. была создана Лесная инспекция, которой вменялось в обязанность осуществление контроля за исполнением требований лесного законодательства в лесах отдельных ведомств^[44]; в 1869 г. она была преобразована в Лесную стражу. В эту структуру после издания в 1839 г. «Положения о Корпусе лесничих» входило более 40 тыс. полесовщиков и пожарных старост, которые проводили противопожарные мероприятия, привлекали к ответственности нарушителей, осуществляли деятельность по охране казенных лесов. Так, только в Тверской губернии в 1845 г. было осуждено за незаконные порубки 46 человек^[45]. Усиление правоохранительной деятельности принесло положительные результаты. Если в 1838 г. было произведено самовольных порубок на сумму около 900 тыс. руб., а истреблено пожарами на сумму 3412 тыс. руб., то в 1844 г. соответственно на 184 698 руб. и 31 315 руб.^[46]

Обязанность охраны некоторых видов природных ресурсов возлагалась на специальные подразделения промысловой полиции. Существовала также Дирекция водяных и сухопутных коммуникаций, в число полицейских задач которой входило обеспечение безопасности на речном и гужевом транспорте, предотвращение загрязнения акваторий^[47]. Учет необходимости сохранения естественной среды обитания местных народов, находящихся на стадии родоплеменных отношений, был предусмотрен предпринятой в сибирских губерниях в 1822 г. реформой местного управления при организации деятельности сельской полиции в этой части России^[48].

В законодательстве появились нормы, которые предусматривали юридическую ответственность за негативное воздействие на конкретные компоненты окружающей среды. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.) содержало 59 статей, устанавливавших ответственность за правонарушения, в той или иной степени связанные с воздействием на природу. Помимо прочих, в него был включен раздел «О нарушении правил для охранения чистоты воздуха и безвредности воды»^[49]. В его тексте, в частности, указывалось: «Если кто-либо построит признанные по закону вредным для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфактуру или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются на счет виновного, и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей»^[50]. В качестве санкций указывались штраф в размере от нескольких копеек до 150 руб., тюремное заключение, содержание в работном доме на срок до одного года, а также ссылка в Сибирь. Владельцы промышленных предприятий, загрязнявших водные объекты, атмосферный воздух, почвы, подвергались штрафу, аресту с обязанностью прекратить экологически вредное производство.

Отдельная глава Уголовного уложения 1845 г. была посвящена нарушениям правил о казенных и частных лесах – самовольной рубке деревьев, ненадлежащему выполнению обязанностей или злоупотреблению ими со стороны «лесных чинов и стражи», сопротивлению этим должностным лицам, укрывательству или покупке похищенного или самовольно срубленного другими лицами леса. В главе «О нарушениях постановлений для обеспечения народного продовольствия» предусматривались уголовно-правовые санкции «за безвременное и излишнее истребление служащих в пищу животных и рыбы»^[51]. В ней имелась статья, предусматривающая ответственность за незаконный промысел котиков и бобров. К числу преступных деяний были отнесены: незаконный лов рыбы; самовольное создание рыбных заводов; непринятие должностными лицами («чинами полиции», сельскими начальниками) «мер по прекращению охоты и звериной и птичьей ловли в запрещенное время и в запрещенных местах», «допущение торговли добытою в запрещенное время дичью»^[52]. На полицию возлагались обязанность наблюдать за точным исполнением правил охоты и рыболовства (ст. 180), а в случае обнаружения нарушения правил – составлять протокол (ст. 183). Ей же поручалось оказывать содействие лесной страже, полевым и охотничьим сторожам при розыске скрывающихся с места нарушения лиц (ст. 184), выдавать охотничьи билеты^[53].

Пятый этап дореволюционного периода протекал с 1860–х гг. до 1917 г. Развитие промышленности, транспорта, сельского хозяйства, рост численности жителей городов требовали вовлечения в производство все бо́льших объемов добываемых природных ресурсов. Увеличивалось количество заводов и фабрик, которые загрязняли атмосферный воздух и акватории. Так, в Санкт-Петербурге река Охта была практически мертва, главным образом, за счет ежедневного сброса 11 т кислот с военных заводов^[54].

Развитие получают новые черты функционирования государственно-правового механизма регулирования общественно-экологических отношений. Повышение социальной активности населения приводит к тому, что наряду с развитием частноправовых начал в области природопользования усилилось действие публично-правовых принципов как реакция на угрозу загрязнения окружающей среды, утрату многих природных объектов. К примеру, согласно Лесному уставу (1913 г.), разрешалось вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, ограничение права эксплуатации лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Было принято большое количество нормативно-правовых актов об охране и использовании лесов (1883–1913 гг.), недр (1864–1893 гг.), земель (1893 г.), об охоте (1892 г.), заповедниках (1916 г.) и т. д.

Примером нормативно-правового акта, который с полной определенностью предъявлял экологические требования, является Врачебный устав, принятый в 1905 г. В этом документе, в главе «Об охране чистоты воздуха» (ст. 650), указывалось, что «полиция наблюдает, дабы на улицах, дорогах, мостах и возле оных нигде не было ничего такого, что может заражать воздух». Там же, в ст. 655, устанавливалось, что «заводы, мануфактурные, фабричные и иные заведения, вредные чистоте воздуха и воды, должны быть устраиваемы по особым правилам, изложенным в Уставах о Промышленности и Строительном». Запрещалось строительство фабрик и заводов, наносящих вред чистоте воздуха, в городах и выше городов по течению рек и проток (ст. 165)^[55].

Мы согласны с другими исследователями, которые считают, что в течение этого этапа сформировались основные отрасли российского права окружающей среды, их нормативно-правовая база. Наметилась тенденция кодификации природоохранного законодательства, продолжился процесс экологизации административного, уголовного, гражданского и других отраслей права. Экологизированные нормы содержались во многих актах, в том числе в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, Уголовном уложении (1903 г.)^[56].

Во второй половине XIX в. расширился круг органов, осуществляющих деятельность по охране окружающей среды и использованию ее компонентов. Несмотря на то, что после реформы полиции (1880 г.) произошло сокращение функций МВД в целом, это министерство сохранило важные полномочия в сфере охраны экологического правопорядка. Мало того, органы полиции приобрели еще более широкий круг полномочий в области охраны окружающей среды. В частности, в обязанности полиции благосостояния входили «забота об обеспечении надлежащих условий земледельческой промышленности, содействие сельским хозяевам в деле улучшения плодородия земли», создание «особенных условий» для развития лесоводства, охоты, «звериных и рыбных промыслов»^[57]. Начиная с 1894 г., основная часть государственных органов природоохранной направленности оказалась в системе имперского Министерства земледелия и государственных имуществ.

Законодательство, действовавшее в России в течение данного периода, предполагало строгую юридическую ответственность за несоблюдение требований охраны окружающей среды. Так, согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции от 18 декабря 1885 г.), «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфактуру или завод в городе или хотя вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются на счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей»^[58]. Регламентировалось использование средств, полученных в результате взыскания штрафов. Стоит обратить внимание на нормы, закрепленные в Уголовном уложении 1903 г. В нем содержалось положение о том, что денежные пени (вид наказания), взыскиваемые за нарушение правил охоты и рыболовства, а также средства, вырученные от продажи конфискованных – «отобранных» у виновных орудий охоты и дичи, обращаются в специальные средства МВД, направляемые на усиление надзора за исполнением правил об охоте и рыболовстве (ст. 252)^[59].

Одной из характерных черт данного этапа выступает отчетливо проявляющаяся тенденция постоянного совершенствования деятельности правоохранительных органов. Постоянно применялись все более современные средства для предупреждения и пресечения экологических правонарушений, привлечения виновных к ответственности. Развивались формы взаимодействия полиции с лесной стражей, полевыми и охотничьими сторожами при розыске скрывающихся с места нарушения лиц. Полиция выполняла обязанности по наблюдению за точным исполнением правил охоты и рыболовства, выдавала охотничьи билеты. С МВД согласовывались уставы охотничьих и рыболовных обществ^[60].

Рассматривая деятельность Российского государства в природоохранной сфере от глубокой древности до предреволюционного времени, следует обратить внимание на следующие основные черты данного явления в течение исследуемого периода. По мере формирования института права собственности на природные ресурсы находит свое правовое оформление охрана объектов природы посредством охраны права собственности на них. Ранние нормативно-правовые акты, например «Русская Правда», устанавливали штраф за повреждение или уничтожение борти, других элементов экосистем, которые рассматривались как имущественные блага. Получило развитие право собственности государства, общины-верьви, церкви, иных участников отношений на природные объекты. Охрана последних трактовалась довольно широко. В последующие столетия в российском законодательстве наблюдается тенденция к ужесточению ответственности за посягательства на природные объекты. Так, Уложение 1649 г. устанавливало наказание за порубку деревьев в помещичьих и вотчинных угодьях.

Правоохранительная деятельность государства в области взаимодействия общества и государства получила значительное развитие во время существования абсолютизма. Во второй половине XIX в. произошла экологизация уголовного и административного законодательства (соответствующие нормы содержались в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, Уголовном уложении, Таможенных уставах и т. д.). Учреждались специальные органы по борьбе с негативным воздействием на природные объекты, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия (Лесная стража, промысловая, горная, речная, портовая полиция, Врачебно-полицейский комитет в составе МВД Российской империи, Управление межевой частью Министерства юстиции и др.). Сложилась реально работающая система противодействия экологической преступности.