Глава 1. Деятельность Российского государства по противодействию правонарушениям в области охраны окружающей среды: историческая динамика

§ 1.1. Государство и охрана природы в дореволюционной России

Проблема охраны интересов общества, государства, отдельных людей в сфере их взаимодействия с природой остро стояла в течение всего времени существования нашей страны. Важной научной задачей является выявление основных исторических тенденций ее решения. Данному вопросу посвящен ряд работ отечественных ученых^[4]. Авторы многих из них для установления тенденций изменения природоохранной деятельности государства на протяжении отдельных периодов истории России использовали разнообразные методы историко-правовых исследований. Среди них важное место занимает периодизация изучаемого процесса.

Применительно к теме настоящего исследования периодизацией деятельности государства по противодействию правонарушениям в области охраны природы мы предлагаем считать подразделение рассматриваемого временного массива на отдельные хронологически разграниченные эпизоды, отличающиеся характером изменений основных показателей такой деятельности. Составным элементом процедуры периодизации деятельности государства по противодействию правонарушениям в области экологии выступает выбор указанных показателей.

Нам представляется вполне приемлемым подход к формированию комплекса таких показателей (критериев), необходимых для осуществления периодизации общественно значимого процесса, уже разработанный в современной историко-правовой литературе^[5]. В соответствии с ним при выборе указанных критериев целесообразно руководствоваться рядом принципов. Следует отметить, что последние носят универсальный характер и применимы при изучении любого процесса, имеющего хронологическую протяженность, а не обязательно того, который является предметом историко-правового исследования. Такими принципами являются:

– совокупность критериев в целом должна с наибольшей полнотой отражать сущность изучаемого явления;

– отдельные критерии должны быть связаны между собой, взаимно дополнять друг друга;

– критерии должны представлять собой не разномасштабные, а однопорядковые признаки изучаемого явления;

– некоторые критерии, содержание которых вполне реально раскрыть сравнительно подробно, в свою очередь могут подразделяться на критерии второго порядка, более частные;

– смысловое содержание выбранных критериев должно сохраняться на протяжении всего изучаемого периода и не претерпевать каких-либо изменений, колебаний;

– желательно, чтобы та сторона изучаемого явления, которой соответствует каждый конкретный признак, была представлена на всех этапах рассматриваемого временно́го массива.

Перечисленные принципы являются основными и могут быть дополнены другими.

В зависимости от предмета исследования, особенностей изучаемого объекта учеными избирается различный по объему и номенклатуре комплекс критериев. Так, И. А. Соболем на базе разработанной им теории эколого-правового комплекса^[6] проведена периодизация процесса охраны окружающей среды в России от возникновения государственности до прекращения существования СССР. В результате этим автором выделен ряд критериев, по которым возможно оценить историческую динамику рассматриваемого явления:

1) особенности взаимоотношений общества и природы;

2) уровень развития и характер организации производительных сил;

3) потребность в получении природных ресурсов для жизнедеятельности общества, виды используемых природных ресурсов;

4) степень освоенности природной среды, исчерпанности тех или иных видов естественных ресурсов;

5) мера измененности естественных ландшафтов, загрязненности окружающей среды в целом по стране и в отдельных регионах;

6) актуальные задачи, стоящие перед обществом в области охраны окружающей среды и природопользования;

7) социальная структура общества, характер социально-политических и экономических отношений;

8) особенности метода правового регулирования общественно-экологических отношений;

9) основные черты правотворческой деятельности;

10) формы и результаты реализации права в области экологии^[7].

Для решения более локальной задачи – периодизации осуществления экологической функции Российского государства за все время его существования – И. С. Уханов принял критерии, которые отражают основные факторы как формирования данной функции во всех ее аспектах, так и ее реализации. К ним относятся: развитие правовых норм; формирование специально уполномоченных органов, их действия и результаты деятельности; сформулированные в источниках права цели и задачи в области природоохраны, использования природных ресурсов и экологической безопасности^[8].

В ходе изучения динамики взаимодействия общества и природы в дореволюционной России В. П. Лукъянцев выбрал несколько критериев периодизации данного процесса: 1) характер и масштабы воздействия общества на природные комплексы, результаты такого влияния; 2) актуальные проблемы, стоящие перед обществом в области его взаимодействия с природой; 3) наиболее влиятельные идеи в сфере культуры, религии, науки, политики, права, отражающие осознание обществом необходимости решения проблем в сфере экологии;

4) правовые принципы, нормы, источники права, регламентирующие поведение участников рассматриваемых правовых отношений;

5) субъекты экологических правоотношений, включая государственные органы; 6) правоисполнительная и правоохранительная деятельность государственных органов; 7) оценка результатов деятельности государства в области экологии^[9].

Логическим продолжением указанного труда явилась работа А. И. Цвиренко. Этот автор подверг анализу процесс государственно-правового воздействия советского государства на общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Причем в ходе периодизации данного явления ученый рассматривал его развитие по ряду критериев:

1) основные цели и задачи, стоявшие перед обществом в сфере его взаимодействия с природой;

2) господствовавшие в обществе социальные и правовые идеи, направлявшие его деятельность в данной сфере;

3) структура и полномочия государственных органов и иных организаций в области экологии;

4) правовые принципы, правовые нормы, источники права в области охраны окружающей среды;

5) правоисполнительная и правоохранительная деятельность государства в сфере экологии, результаты такой деятельности;

6) влияние явлений социально-политического характера на деятельность государственно-правового механизма регулирования общественных экологических отношений.

А. И. Цвиренко, оценивая значимость различных критериев, отмечает, что своеобразным для советской эпохи являлось повышенное, в сравнении с другими периодами отечественной истории, влияние обстоятельств, напрямую не связанных со сферой экологии. К ним относятся войны, резкие повороты государственной политики, инициированные ведущей политической партией, и др.^[10]

Анализ результатов упомянутых выше исследований показывает, что всю совокупность критериев, выбранных их авторами, можно свести в три группы. К первой относятся характеристики изучаемых явлений, которые создают предпосылки и указывают направления деятельности государств в данной области. В их число, в частности, входят: особенности взаимоотношений общества и природы; уровень развития и характер организации производительных сил; потребность в получении природных ресурсов для жизнедеятельности общества, виды используемых природных ресурсов; степень освоенности природной среды, исчерпанности тех или иных видов естественных ресурсов; актуальные задачи, стоящие перед обществом в области охраны окружающей среды и природопользования; наиболее влиятельные идеи в сфере культуры, религии, науки, политики, права, отражающие осознание обществом необходимости решения проблем в сфере экологии.

Вторая группа критериев отражает деятельность государственно-правового механизма в области экологии – сформулированные в источниках права цели и задачи в области природоохраны, использования природных ресурсов и экологической безопасности; особенности метода правового регулирования общественно-экологических отношений; основные черты правотворческой деятельности; формирование специально уполномоченных органов, результаты деятельности; правоисполнительная и правоохранительная деятельность государственных органов. Третья группа объединяет критерии, указывающие на результаты природоохранной деятельности государства, оценивающие последнюю.

Исходя из приведенных выше принципов, нами был осуществлен выбор критериев, необходимых для периодизации деятельности государства по противодействию правонарушениям в области охраны окружающей среды. Они могут быть разделены на два вида:

1) критерии, оценивающие потребность в деятельности государства в области охраны окружающей среды и отражающие возможности общества для решения проблем экологии:

1.1) степень и характер негативного, в том числе противоправного, воздействия на окружающую среду;

1.2) степень осознания обществом необходимости решения проблем в сфере экологии, уровень экологической культуры населения;

1.3) общесоциальные факторы снижения негативного, в том числе противоправного, воздействия на окружающую среду;

2) критерии, характеризующие деятельность государства по противодействию отрицательному, в том числе противоправному, влиянию общества на окружающую среду и результаты такой деятельности:

2.1) правоустановительная деятельность;

2.2) правоисполнительная деятельность;

2.3) правоохранительная деятельность.

При помощи выбранных критериев автором проведен анализ развития деятельности общества, государства по противодействию правонарушениям в области охраны окружающей среды. Обширная информация, в том числе исторические факты, подвергнутые анализу государственные документы, источники права, памятники правовой мысли, статистические данные, рассматривалась под углом зрения борьбы экологическими правонарушениями. Особое внимание уделялось корреляции изменений характеристик принятых критериев. Принимались во внимание и результаты разработок других специалистов, которые осуществили периодизацию деятельности государства, направленной на решение тех или иных задач в области взаимодействия общества и природы, других аспектов правового воздействия на социально значимые процессы^[11].

В итоге удалось выявить сравнительно короткие исторические этапы, на протяжении которых происходили заметные изменения указанных выше показателей. В промежутках между ними динамика последних носила монотонный характер. С точки зрения автора, в российской истории следует выделить три крупных периода деятельности государства по противодействию правонарушениям в области охраны окружающей среды. Однако изменения критериев в течение каждого из них были неодинаковы. Поэтому в рамках каждого периода представляется возможным выделить ряд этапов. Таким образом, периодизация рассматриваемого процесса принимает следующий вид.

1. Дореволюционный период, включающий пять этапов:

а) ранний допетровский;

б) поздний допетровский;

в) петровский;

г) развитого абсолютизма;

д) пореформенный.

2. Советский, имеющий в своем составе этапы:

а) послереволюционный;

б) тоталитарный;

в) застойный;

г) перестроечный.

3. Современный, который подразделяется на два этапа:

а) последнее десятилетие ХХ в.;

б) начало XXI в.

Ниже изложена характеристика деятельности Российского государства по противодействию правонарушениям в области охраны окружающей среды на протяжении выявленных периодов и входящих в них этапов. Такой анализ позволяет выявить основные тенденции данного процесса и обобщить накопленный в этой сфере опыт.

Наиболее продолжительным являлся дореволюционный период. На его протяжении происходило становление российской государственности, формировался механизм противодействия рассматриваемому нами виду правонарушений. В течение раннего допетровского этапа, который можно датировать промежутком между IХ и XIV вв., отмечается традиционное экстенсивное воздействие общества на природу, что находит своеобразное отражение в действующем праве, сначала обычном, а затем опирающемся на известные нам первые нормативно-правовые акты. В древности на Руси не существовало специальных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование экологических отношений. Однако крестьяне применяли приемы рационального природопользования, руководствуясь различными приметами и суевериями. Традиции и обычаи, существовавшие не одно столетие, как правило, неуклонно соблюдались.

В отечественном праве нормы, регламентирующие использование природных ресурсов, а в более поздние периоды и охрану окружающей среды, например воздуха и вод в городах, отражали природные условия и отчасти – обусловленные ими экономические, а также культурные особенности развития нашей страны. Вместе с тем в нем прослеживаются те же, что и в законодательстве других стран, основные подходы к охране природы: через защиту различных форм собственности, государственных интересов^[12].

Появление законодательных норм в данной сфере датируется XI веком. Среди них наиболее значимым документом представляется «Русская Правда», один из древнейших законодательных памятников Древней Руси, содержащий в себе нормы гражданского, уголовного и процессуального права. Данный акт дошел до нас в ряде редакций – «Краткая Правда» («Правда Ярослава», «Правда Ярославичей», «Покон вирный», «Урок мостников»), Пространная редакция («Суд Ярослава», «Устав Владимира Мономаха», возникшие не ранее 1113 г.), Сокращенная редакция (переработанная в XV в.). Пространная редакция^[13].

По мере развития частной собственности на землю находит свое правовое оформление и идея охраны объектов природы непосредственно через охрану собственности. Так, «Русская Правда» устанавливала запрет на кражу дров, а не на рубку леса, так как дрова – это имущество – общественная собственность. Вместе с тем предусматривался штраф за повреждение или уничтожение борти. Эти нарушения рассматривались уже с другой позиции: «Имущество князя охраняется и в лесу»^[14].

Меры ответственности за деяния, связанные с нарушением правил поведения в области природопользования, были по тем временам весьма значительными. Если за убийство крестьянина-общинника преступнику надлежало уплатить штраф 12 гривен, а холопа – 5 гривен, то штраф за бобра, украденного из норы, определялся в сумме 12 гривен. Кроме того, «кто стешет бортные знаки, или запашет межу полевую, или перегородит дворовую, или срубит бортную грань, или дуб гранный или межевой столп, с того взять в казну 12 гривен». «За борть ссеченную виновный дает 3 гривны пени в казну, за дерево полгривны, за выдрание пчел 3 гривны, а хозяину за мед нелаженного улья 10 кун, за лаженный 5 кун»^[15]. В ст. 70 «Правды Ярослава» была предусмотрена ответственность за посягательства на объекты животного мира. Отдельно указано наказание за охоту на бобра (ст. 69)^[16], нанесение ущерба борти^[17]. «Аже разнаменает борть, то 12 гривен»; «аже борть подьтнет, то 3 гривны продаже»; «аже пчелы выдереть, то 3 гривны продажи, а за мед, аже будеть пчелы не лажены, то 10 кун, будет ли олек, то 5 кун»^[18].

Правовые нормы предусматривали и ответственность за самовольный захват чужих земельных участков. Они имелись в Новгородской Судной грамоте (ст. 7, 10–12, 24, 28, 29)^[19]. Псковская Судная грамота (ст. 9, 10, 13, 106) регламентировала порядок разрешения земельных споров.

В течение второго, выделенного нами позднего допетровского, этапа происходит усиление воздействия общества на окружающую среду, вызванное ростом численности населения и развитием хозяйства. Наблюдалось объединение видового состава животного мира. К XVII в. в Европейской России, например, практически исчез соболь, а промысел бобра и куницы из-за почти полного уничтожения этих животных прекратился в подмосковных уездах и стал заметно сокращаться в более отдаленных районах^[20].

Усиление центральной власти и преодоление феодальной раздробленности, ознаменовавшие начало данного этапа, потребовали принятия нового комплексного акта. В 1497 г. князем Иваном III утвержден Судебник, который уже в царствование Ивана IV, в 1550 г., был заменен новым Судебником, укреплявшим социально-политические устои русского централизованного государства.

Природные ресурсы в это время уже не кажутся неисчерпаемыми, особенно в освоенных районах страны. Поэтому законодатель предпринимает усилия, направленные на обеспечение охраны и бережной эксплуатации естественных богатств. К примеру, в Судебнике Ивана III (1497 г.) за уничтожение и повреждение лесов предусматривалось битье кнутом^[21]. Соборное Уложение 1649 г. запрещало рубить лес и садовые деревья в чужих угодьях (глава Х, ст. 220 и 221), устанавливались штрафы за повреждение бортных деревьев (ст. 217, 218, 239)^[22]. Нормы Соборного Уложения предписывали беречь лес от пожаров (ст. 223–225), предусматривали ответственность за уничтожение или повреждение леса пожаром: «А будет кто по недружбе учнет в чьем лесу на станех огонь класти, и от того в том лесу учинится пожар, или в чьем лесу пожар учинится от конских, или иные животины от пастухов небреженьем, и таким пожаром учинят поруху бортному деревью и пчелам, и зверь и птицы из того лесу тем пожаром отгонят, и в том на них будут челобитчики, и с суда сыщется про то допряма, что такой пожар от кого учинится нарошным делом, или пастуховым небреженьем, и на тех людей за такое пожарное разорение взяти пеня, что государь укажет, а истцу велети на них доправити убытки по сыску»^[23]. В Литовском статуте 1529 г. говорилось: «Если бы кто-нибудь срубил или испортил сосну или дуб бортный, в котором еще не бывали пчелы, или кремлевую сосну, тот за каждое такое дерево, сколько их испортил, должен будет платить по 15 грошей»^[24].

В качестве примера другой нормы можно привести упоминание в уставной грамоте Василия III от 1530 г. крестьянам деревни Новые Соли Новгородского уезда Деревской пятины Моревской волости санкций за порчу бортных деревьев: «а ссечет кто дерево с пчелами, а уличат того и на том доправливают 4 гривны да отдают тому, чье дерево, а кто посечет которое дерево выделено без пчел, а уличат его в том, к слободчики на том доправливают гривну да отдают тому, чье дерево…»^[25]

Согласно Указу от 1678 г., виновные в порубке деревьев в заповедных засечных лесах подвергались штрафу, а также «битью кнутом в городах в торговые дни при многих люде». За повторную порубку виновный предавался смертной казни. Повышенные меры ответственности предусматривались за нарушение запрета нахождения в пределах имевших оборонное значение («чтобы не было троп и дорог») засечных лесов, объявленных в 1571 г. заповедными^[26]. Судебник 1497 г. виновнику поджога грозил суровым наказанием: «Зажигальщику животе не дать, казнить его смертною казнию»^[27].

Закон требовал соблюдения права собственности и на другие виды природных ресурсов. В соответствии с Соборным Уложением 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также рассматривалась как кража имущества^[28].